陈剑：遏制“摊大饼” 转变城市发展模式（6）

四、遏制“摊大饼”式发展，转变城市发展模式 

（一）落实《京津冀协同发展规划纲要》，发展通州副中心 

《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）于2015年4月30日由中共中央政治局审议通过，是推动京津冀协同发展重大国家战略的纲领性文件。在今后几年，京津冀地区将发生巨大变化，而这巨大变化正是源于这份文件。 

首先，介绍一个理念——城市发展模式由单中心向多中心转变。城市布局或城市发展模式是城市规划的一个重要课题，从单中心、集中式城市结构过渡到多中心、敞开式城市结构是世界大城市发展的趋势。从国外案例可以看出，世界各国对于控制城市“摊大饼”式发展的通行做法就是建设新城或副中心。 

英国。1946年通过《新城法》，掀起了新城建设运动。到20世纪50年代末，离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城。60年代中期，大伦敦发展规划编制，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展的问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。 

日本东京。在分散首都功能上主要体现在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等方面。 

《规划纲要》中一个重要任务是将通州建设成北京市行政副中心。为此，北京将推进297个重大项目建设，包括轨道交通、高速公路、与中心城区联系通道、公共交通、能源设施等基础设施项目，污水、垃圾、河道治理、园林绿化等生态环境项目，环球影视主题公园、国家大剧院舞美基地等教育文化项目，以及新建综合三甲医院等医疗卫生项目。提升新城综合服务功能，吸引高端要素聚集和中心城区人口迁往，并统筹推动新城基础设施、公共服务、生态环境项目建设，为形成城市功能由中心城和新城共同支撑的格局创造良好条件。 

2015年11月召开的北京市委十一届八次全会上提出，明确在通州建设市行政副中心，2017年市属行政事业单位整体或部分迁入取得实质性进展。 

“十三五”期间，为了推进通州行政副中心建设，一是要严格控制人口规模，二是要加快治理交通拥堵，三是要加强城乡基础设施建设，四是要提升精细化管理水平。同时，全面落实疏解非首都功能任务，统筹利用疏解腾退出来的空间，主要用于优化提升首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施。

首都的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。其中，科技创新中心是一个非常重要的新定位，需要用一种国际视野来看待。随着中国在全球舞台上的迅速崛起，党的十八届五中全会中提出的“引领型发展”成为我国发展的新理念。在国际舞台上，中国要引领发展，那么，我们的科技创新就要走在世界的前列。中国经过三十多年的发展，实现了从世界边缘到核心的转变。过去，中国处于世界的边缘，而现在，中国成为世界第二经济大国。从经济发展总量来说，中国正在向世界第一大国迈进，但发展质量又如何呢？又有多少创新呢？所以，创新是引领发展的第一动力，也是中国发展的一个重要要求。在党的十八届五中全会中提出“五大发展理念”，把创新放在发展全局的核心位置，让创新贯穿党和国家一切工作中。北京作为中国教育资源、科技资源最发达的城市，它应当成为中国的科技创新中心，起到引领发展的作用。因此，为了提升首都的核心功能，就要疏解非首都核心功能。北京的很多非首都核心功能可能会淡化或者减弱首都核心功能的实现，疏解非首都核心功能是为了强化、提升、优化首都核心功能，从而使它在国际舞台上发挥更重要的作用。对于这个意义，我们应当有更清醒的认识。 

在通州建设市行政副中心，是有序疏解北京非首都功能、落实首都城市战略定位、融入京津冀协同发展的标志性工作。按照交通便捷、生态宜居的要求，把基础设施、水生态廊道、大尺度生态空间摆在优先位置，加快配置教育、医疗、文化、公园绿地等公共服务设施，健全互联互通的交通系统，努力创造出更加优越的就业生活环境，展示国际一流的和谐宜居之都新形象，发挥出对疏解功能的示范带动作用，更好地凝聚全社会的共识、调动各方面的积极性。在今后几年内，北京中心城区将有40万人疏解到通州，这个任务是非常艰巨的。 

另外，在通州建设市行政副中心的过程中，要实施空间管制，严格控制建设规模，严格限定边缘地区、城乡结合部、近郊区、农村地区的开发强度。划定城市增长边界，避免粗放扩张式增长，走内涵式集约发展之路。同时，还要避免空间连片发展，市行政副中心外围要进行空间隔离，加强与城市核心区的绿化隔离带建设，避免由外向内、由外向外“摊大饼”式发展。在这里需要注意的是：首先，要明确边缘地区、城乡结合部、近郊区、农村地区的界限；其次，加强绿化隔离带建设。这在一些国家及大城市中都非常关键，也称为“组团式建设”。 

（二）优化城市内部功能 

北京有16个区，分布的城市功能各不相同。现在，要优化城市内部功能，明确区域主体功能，划定城市增长边界和生态保护红线，明确集中建设区、限制建设区和生态红线区，形成“两线三区”全域空间管控机制。制定各区功能定位和规划实施要点，调整修改《北京市主体功能区规划》，把城市战略定位和区域协同发展的目标更加细化，落实到各区功能定位和发展目标中。 

（三）城市需要“组团式发展”，也需要产业支撑 

北京要避免“摊大饼”式发展，提升城市功能，就要“组团式发展”，同时还需要产业支撑。无论是新城、卫星城、副中心都要靠产业支撑发展，如果没有产业支撑就会带来其他问题。另外，还需要有完善的公共服务和生活居住条件，还要有森林绿化隔离带。伦敦新城的建设目标是“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”。如果生活、工作不在同一区域，会带来大量的交通问题。所以，城市新城建设要能够生活、工作统一，内部平衡和自给自足。东京每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全，还有完善的交通设施。这就是“组团式发展”，其实就是各自为政。 

（四）强化法律意识，出台相关文件

为保证《规划纲要》的落实，要有强烈的法律意识，制定相关法律，保障《规划纲要》中工作任务的完成。现在，《京津冀城际铁路网规划（2015年-2030年）》已经上报等待批复。这是一个非常宏大的城际铁路发展规划。在京津冀协同发展过程中，要交通先行，打造“轨道上的京津冀”，这也是《规划纲要》中的重要内容。只有形成“轨道上的京津冀”，才能带动整个京津冀联动发展。

另外，我们建议出台《北京市行政副中心建设管理条例》，并经北京市人大常委会批准执行，之后，需要各方严格遵循。

同时，我们也建议编制新版的《北京城市总体规划》。虽然2005年发布的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》的时间还没有到，但很多内容已经不适用，特别是《规划纲要》的出台，对北京城市的原有规划又提出了新的要求。所以，根据变化的形势和任务的要求，我个人认为有必要编制新版的《北京城市总体规划(2016年-2030年)》。当然，还需制定其他相关法律文件。同时，这些法律文件出台后需要我们严格遵循。 

党的十八届四中全会提出建设法治中国，政府的各项行为都必须建立在法律的轨道上。所以，有法律做强大的支撑，严格按照法律办事，会使整个城市发展建立在一个科学的轨道上，会使整个城市更加充满活力、更加和谐发展，同时提升城市宜居程度和人们的生活品质。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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