徐珂：注重党内法规同国家法律的衔接和协调（3）

一、深刻理解党内法规同国家法律衔接和协调的必然性

我们就从理论、现实两个方面论述两者衔接和协调的可能性。

（一）从理论看，党内法规与国家法律同为法是其能够衔接和协调的前提和基础

从法学理论看，党内法规同国家法律一样，具备现代法的基本特征。

第一，从立法看，党内法规和国家法律都是法的一种。我国的《立法法》只规定了国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，并没有党内法规的相关规定，特别是没有规定作为政党组织的中国共产党拥有立法权限，但这并不表明党内法规不是法。2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》对外公开发布，标志着中国共产党有了第一部正式、公开的党内"立法法"，党内法规自此正式纳入法的范畴。从现代法学看，其范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，它们都是法。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，其对党务的调整必然影响和涉及国务，如，中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》等不仅规范党员领导干部党内事务的，也是规范党员领导干部政务的，因此，党内法规就不完全是社会法，它也会同时具有一定的国家法律的因素。中国共产党依法领导国家、依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？就是在党内法规服从国家法律、国家法律优位于党内法规的原则下，党内法规同国家法律统一于中国特色社会主义法治体系。

第二，从法本身看，党内法规和国家法律都具有法的一般特征。传统法的一般特征主要包括，体现国家意志、由国家制定或认可、依靠国家强制力保证实施三个方面。现代法学认为，硬法是指那些能够依靠国家强制力保证实施的法规范，软法则是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范。同时，现代法学正在从传统的单一的硬法结构朝着软硬并重、刚柔相济的混合法模式转变。党内法规具备法的三项基本特征：其一，法是人们的行为规则；其二，法是具有外在约束力的人们的行为规则；其三，法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们行为规则，法具有民主性、公开性、普遍性、规范性。因为党内法规规范党组织的工作、活动和党员的行为，规范党内关系，是由一系列法规条文组成的，从而是一种行为规则；党内法规对党组织的活动和党员的行为具有普遍约束力，是通过党的各种纪律保障实施的，从而这种约束力是外在的；党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的，有着严格的制定程序，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性。党内法规具备现代法的这三项特征，不仅表明其提法是科学的，而且从法学视角获得了理论支撑。但是，《党章》明确规定，"党必须在宪法和法律的范围内活动"，党内法规必须依照宪法和法律制定和实施，因而党内法规不完全是软法，也具有一定的国家法、硬法的因素。比如，《关于因公出国人员审查的规定》等既要靠纪律约束，也要靠强制执行。这种情况更能直接表现出，党内法规具有传统法的一般特征。

第三，从法治原则看，党内法规和国家法律都姓法。为了保持党的先进性，按照权责一致的原则，要求党员必须比一般群众要先进、所承担的权力和职责比一般群众要大；党员领导干部必须比一般干部要先进、所承担的权力和职责比一般干部要大，因此，党内法规必须严于国家法律。国家法律高于党内法规，党内法规以国家法律为前提，保障国家法律的实施，而不是凌驾于国家法律之上；违反党内法规的人在适用国家法律，接受法律惩处的同时，还必须接受党内法规的惩处，从这个意义上说，党内法规是对国家法律惩治功能的有力强化；党内法规和国家法律共同构成法治的防线，宪法作为国家的根本大法，具有最高法律效力，党内法规和国家法律统一于宪法之下的法律规范。承认党内法规姓法，就是以法规范和制约各级党组织的行为和活动，也是以明确规定党内法规在法的位阶上低于宪法和法律为前提的，这就像承认国务院行政法规姓法,是以明确规定行政法规在法的位阶上低于宪法和法律为前提一样。