徐珂：注重党内法规同国家法律的衔接和协调（11）

（三）党内法规同国家法律衔接和协调的路径

从路径看，党内法规同国家法律主要在立法、执法、司法、守法等方面衔接和协调，实现党内法规和国家法律的一致，既要保证党内法规的稳定性、强制性和权威性，又要维护国家法律的权威性、严肃性、统一性，使党内法规和国家法律在推进建设法治国家的过程中相互协调、相互促进、相得益彰。

第一，建立健全党内立法机关与国家立法部门之间沟通协调的工作机制。由于中国共产党是国家的领导力量，直接行使一定的国家公权力，如党管干部、党管意识形态等，党内法规和国家法律都调整这方面的社会关系，在国家法律就这些方面的立法滞后时，或国家法律就这些方面的立法条件尚不成熟时，即可以和应该先制定党内法规。党内法规实行一段时间后，当国家法律立法条件成熟时，则应及时将这方面的党内法规转化为国家法律。为此，党内立法机关，要加强与人大法规部门、政府法制部门的联系，通过建立互相之间定期交流、情况通报、沟通、协调的工作机制，研究解决党内立法与国家立法工作中需要双方协作和配合解决的重要问题，共同开展对党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研和论证，明确党内法规与国家法律在调整党政机关公共权力行使、规范党政领导干部从政行为、推进党风廉政建设等方面的责任和分工，统筹谋划和正确运用党内立法和国家立法两种方式和手段，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应，有效发挥党内法规和国家法律各自在推进党的建设和依法治国中的作用和优势。

第二，建立健全党内法规与国家法律制定程序工作机制。首先，保证党内法规的衔接和照应。要适应党内法规建设不断发展的需要，完善党内立法权限制度，界定有关党组织制定党内法规的权限范围；明确党内惩戒性规定的制定主体，严格规范党内惩戒行为，切实保障党员民主权利；协调照应好党内同位规范之间的关系以及上位规范和下位规范之间的关系。其次，建立党内法规合法审核制度。对出台的每一项党内法规的合宪性、合法性、规范性、程序性进行严格审查和把关；完善党内法规起草过程中的征求意见工作，对涉及党的重大政策、党内重大决策、党员重大权益等事项的，要在一定范围征求意见，必要时向全党征求意见，以保证党内法规充分反映和体现广大党员和各级党组织的意志。再次，适时把成熟的党内法规上升为国家法律。要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律。

第三，建立健全党内执法和国家执法联系协作工作机制。自1993年纪检监察合署办公以来，各地的纪检监察机关与司法机关，还包括一些行政执法机关，陆续建立了执纪执法联席会议制度。有的县、市、区规定两个月召开一次会议，有的县、市、区规定每季度召开一次会议，通过联席会议沟通案件线索，分析交流疑难案件，协调整合办案力量。要深化这一制度改革，加强本单位各业务部门之间和系统内的协作配合，进一步推动这项工作的制度化、规范化建设。首先，明确协作范围和各自的职责分工。通过采取提前介入、协助调查、建议咨询、联席会议、情况通报、案件督办、协助执行等方式，做到协作机制程序化、案件资源共享化、优势互补常态化。其次，明确衔接和协作流程。有效整合执法资源，形成执法合力，搭建打击违法犯罪行为联动大平台。再次，建立健全情况通报制度。共同搭建执法网络信息交流平台，互相交流信息和情况通报，实现双方案件线索和相关信息资源共享；完善案件移送和线索通报，明确案件移送标准和程序，规范案件移送运行机制，健全移送案件报备机制。

第四，建立健全党内法规和国家法律统筹规划、实施评价、备案审查和清理工作机制。党内法规体系建设、国家法律体系建设和中国特色社会主义法治体系建设三者都是复杂系统的工程，必须进行统筹规划、顶层设计。要按照全面推进依法治国的要求，把依法治国作为一个庞大的系统工程，把党内法规体系建设、国家法律体系建设和中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的子系统，深入探索研究，形成全面落实依法治国的一体化格局，探索建立具有最高权威地位的中央集中统一组织领导体制，研究制定全面推进依法治国发展战略和实施规划，统一协调推进中央和地方全面依法治国。

同时，一部党内法规或国家法律内容是否完备、措施是否可行、程序是否严密、能否实现立法目的、能否推动党内法规与国家法律互相补充和促进，最终要通过付诸实施来检验。从党内法规看，根据近期清理情况，仅中央党内法规和规范性文件就有529部。从国家法律看，到2014年9月，我国已制定现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。针对如此众多的党内法规和国家法律，必须加强党内法规和国家法律实施评价工作，组织专门力量定期对党内法规和国家法律实施成效和存在问题进行检查和调研，考察和评价党内法规和国家法律核心条款的遵守情况和执行效果，及时发现党内法规和国家法律在制度设计、规范内容、立法技术以及两者配合衔接等方面存在的问题，积累党内立法和国家立法工作经验，充实和完善党内法规和国家法律，提高党内法规和国家法律立法质量。此外，由于国家法律直接涉及公民、法人和其他组织的权益，行政管理相对人通过提出行政复议、司法机关通过司法审查，国家法律法规中的漏洞和缺陷一般容易被发现；相比之下，党内法规没有规范对象提出复议和进行司法审查的机制，其备案审查和清理、修订工作对于保证党内立法的合宪性、合法性，显得尤为重要。2005年，我国开始借鉴违宪审查制度，即全国人大常委会法制工作委员会专门设立了法规备案审查工作机构，负责法规的备案审查工作，并建立健全法规和司法解释备案审查制度，以维护国家法制统一。

2002年，中央纪委、监察部对自改革开放以来涉及反腐倡廉工作的法规文件进行一次全面清理，各地、各部门也相应开展了法规清理工作。2012年6月以来，在党的历史上第一次对党内法规进行集中清理，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。通过清理，摸清了中央党内法规的家底，一揽子解决了党内法度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。要按照科学化、程序化和规范化的要求，进一步提高对备案和清理、修订工作重要性的认识，加强对有关党内法规和国家法律的备案审查和清理、修订工作，健全完善相关制度，明确不按照规定程序和时限对党内法规、国家法律进行备案审查和清理、修订的责任，增强备案审查和党内法规、国家法律清理工作的刚性约束，切实维护党内法规体系和国家法律体系的完整、协调和统一。