蔡继明：关于加快农民工市民化的建议（3）

5. 深化土地制度改革。当前的土地制度已经严重制约了户籍人口城镇化进程，加快提高户籍人口城镇化率必须大力推进土地制度改革。

其一，尽快启动宪法修改程序，建议“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。”只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。

其二，农村集体经营性建设用地入市不能仅限于过去的乡镇企业用地。在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。

其三，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。要允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。

其四，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

6. 建立真实城镇化水平测度指标。显然，如果按常住人口统计，我国的城镇化率明显是高估了，因为2.6亿农民工虽然被统计为城镇人口了，但由于没有城镇户籍，并没有完全享受城镇居民的福利待遇（即所谓半城市化或不完全城市化）；而若按户籍人口统计，我国的城镇化率又被低估了，因为这些农民工毕竟在城镇实现了非农就业，并且在一定程度上享受了城镇公共服务。有鉴于此，建议国务院责成国家发改委和国家统计局以及住建部在对我国的城镇化率指标做如下改进：

其一，设计一个市民化度系数，由包括平等就业、义务教育、公共医疗、保障性住房、低保和养老等因素决定并赋予各自不同的权重；

其二，以一个有户籍的城镇人口的市民化系数为1，测算出农民工的市民化系数，以此乘以农民工的数量，将其折算为市民化人口，然后与城镇户籍人口相加，由此计算出与国际水平具有可比性的我国真实的城镇化率。

经过上述折算，估计我国2015年真实的城镇化率最高也就是45%。在“十三五”规划期间，我们应该进一步加快城镇化步伐，首先争取在2020年的名义城镇化率达到60%的同时，大力推进农民工的市民化，一方面确保1亿农民工及其家属进城落户，使户籍人口的城镇化率达到45%，另一方面提高非户籍城镇人口平等享受城市公共服务的程度，提升小城镇的城市发展水平，使我国的真实城镇化率达到55%。然后再经过30年的努力，到2050年，使真实城镇化率至少达到75%，才能为实现工业化和农业现代化创造条件。

（全国人大代表，清华大学政治经济学研究中心主任、教授）