优化县域政府机构治理

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，县域治理特别是县域政府机构改革具有重要的基石地位，是全面深化改革的主要内容之一，具有显明的叠加效应。

县域政府机构存在的问题

无法可依，县域政府机构编制设置有一定程度的随意性。改革开放以来，我国投入了相当大的人力、物力和财力，进行了多次机构改革，但机构编制仍然处在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的尴尬境地，其中根本缘由是缺少一部机构编制法。尽管出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，但由于没有机构编制法的刚性约束和强力遏制，致使包括县域在内的地方官员任人任事增设机构编制，甚至“拍脑袋”拍出了诸多机构编制的现象屡禁不止，造成机构越来越庞大，使许多地方财政成为“吃饭财政”，严重影响政府的服务职能和形象。同时，由于无法可依，使得相关的监督缺乏刚性。任意设机构编制行为严重者，只算是违规违纪，但还不能视为违法。法律上的这一“盲区”使个别领导干部胆大妄为，为了地方、小团体的利益，慷国家之慨、逆民众之心，不仅严重增加了人民的负担，而且衍生出机构编制领域中的种种乱象。

职能难转，一些县域政府机构编制设置存在寻租现象。总体上看，县域政府机构职能存在的问题主要表现在：一是在经济管理方面，以经济建设为中心的全能型政府权力过大，过于强势，对微观经济干预过多过细，导致政企、政事不分，错位、越位现象较重；二是在市场监管方面，政府主导性较强，特别是在资源配置上没有发挥市场的决定作用；三是在社会治理方面，管控意识较强，服务理念弱化，行政手段管理强势，多元主体协商、合作治理的机制尚未形成；四是在公共服务方面，缺乏向公众持续提供公共产品和公共服务的约束和激励机制，服务型政府建设尚且在路上，公共利益部门化、公共服务弱化现象仍然普遍存在。

造成县域机构职能难转的主要原因有三个。其一，“官本位”观念的惯性作用——不想转。以官为贵、以官为尊等旧观念依然存在，并以其强大的惯性阻滞“民本位”的服务理念的确立，导致部分领导干部在职能转变工作中积极性不高、意志不坚、应付了事；其二，利益驱动——不愿转。利益驱动是县域机构职能不能顺利转变的根本原因。受扩权争利的驱动，一些县域政府部门将资源分配权和行政审批权掌握在自己手中，挤压了市场发挥作用的空间，也为权力寻租留下了空隙。而职能转变就是打破这一权力运行机制和利益格局，其阻力和障碍是显而易见的；其三，外在推力不足——不肯转。民众监督渠道不畅、制度约束不到位、各级组织督导不力等外在推力的不足，导致县域政府机构职能转变严重滞后。

机构臃肿，县域政府机构公职人员队伍庞大。由于尚无机构编制法的制约以及职能转变未到位，造成县域政府机构庞杂、公职人员超编。同时，依照机构设置的一般性原则，机构对口设置多，大搞上下一般粗。上级机关设置的机构，下级机关也必须相应设置，形成了上下对口、条块分割的机构系统。机构臃肿主要表现在：政出多门，相近的职能没有集中于一个部门，而是多个部门重叠交叉，分而治之；利益驱动，管理经济的机构太多，对微观经济统得过深，而社会治理、公共服务力量较弱；县域政府部门下设的事业单位繁多，往往行使行政管理职能，导致公职人员超编现象屡禁不止。