从均等到公平：美国教育平等理念的嬗变（2）

三、从基础教育财政诉讼透视教育平等理念的嬗变

20世纪70年代以来的美国基础教育财政诉讼促使联邦及各州政府合力进行教育财政体制的改革，改革的结果则是促进了教育公平，逐步提高了教育平等的水平。从以“均等”的生均经费为诉求发展到以“公平”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼，体现了从关注个体的同质性、教育机会和统一的评价标准到关注个体的差异性、教育质量以及科学的评估标准，且反映了美国教育平等理念在如下三个方面发生了嬗变。

(一)由横向均等到纵向公平

横向均等是指相同特性的学生获得同等对待，追求教育财政资源分配数量上的均等化，注重教育同质性；纵向公平是指不同特性的学生得到不同的对待，且给予特殊群体，即在受教育中处于不利地位的学生更多的关注，注重教育差异性。换言之，这是一种具有等差性的公平。在诉求“财政中立”的阶段，以色拉诺判例为代表的法院判决往往是针对州教育财政分配方案中的拨款不均造成了生均经费差异，进而强调要消除富裕学区和贫困学区教育财政经费之间的巨大差距，实现同一州内不同学区之间均等分配教育财政资源，即“要么降低富裕学区的教育经费，要么提高贫困学区的教育经费，或者二者兼施”[11]。这种方式是注重在教育财政资源的投入上，富裕学区和贫困学区之间学生的地位要平等，倾向于“同等的人获得同样的待遇”，属于横向均等，故“财政中立”原则强调的是一种横向均等；然而在发展到诉求满足“特殊需求”阶段时，以阿伯特判例为代表的法院判决则进一步丰富了平等的理念，在“同等的人获得同样的待遇”的基础上，更多强调的是根据学生间存在的差别，进行分类对待，正如在阿伯特案审的理法院判决书中所指出的那样，这种“分类对待”是要“确保每个学区的每个学生都可以接受适当的教育”，而这并不存在对任何人构成歧视，所以这样的一种方式是注重在基础教育财政资源投入上，针对不同学生的实际需求，使“不同的人获得不同的待遇”，属于纵向公平。而这种从横向均等到纵向公平的平等理念则是通过对基础教育财政资源分配的方式所做的调整来保证实现的。

(二)由输入均等到输出公平

美国基础教育财政资源分配方式的调整中，从“最低限度”到“达到标准”的变化过程还蕴含了由资源输入均等到结果输出公平这一平等理念的嬗变，其在教育财政诉讼中反映为从“最低标准”的均等诉求到“注重质量”的公平诉求的发展，前者强调在消除富裕学区与贫穷学区之间教育财政经费巨大差距的基础上，设立一个“资源底线”，保证其均等的受教育机会，侧重于“最低限度”，即资源输入的均等；而后者所追求的则主要是从最终结果上保证公民接受的是特定水平的教育，侧重于“达到标准”，即以学生成绩、目标达成等为内容的教育输出的公平，更加注重所受教育的质量。这种教育平等理念的嬗变由表入里，使基础教育财政投入从关注学区学生在受教育机会享有方面是否均等，转向关注所提供这种教育的质量是否公平，即是否能达到特定的标准和要求，所以这是一种从输入均等向输出公平转换的过程，并且这种“输出公平”是一种更高水平的平等，“它超越了为所有学生提供均等教育资源的平均主义观点”[12]。由此可见，从输入均等到输出公平这种平等理念的嬗变，是通过基础教育财政资源分配方式的调整所带来的实际效用实现的。

(三)由形式均等到实质公平

所谓形式均等是根据教育经费来评价教育，均等性诉讼所关注的是教育财政资源的均等分配问题，只要经费均等就是平等的；而实质公平则是根据教育效果来评价教育经费。然而在公平性诉讼中，由于各州宪法中对何谓“充足”的教育财政资源并没有明确的规定，导致各州依据州情所做的理解不尽一致，所以各州依据州宪法中的教育条款所作的解释也各不相同，这些解释实际上就是各州对教育财政资源“充足”标准的理解。相关判例表明，一般会根据三个标准来判断教育财政资源的配给是否“充足”：其一，是否能使学生成为一个劳动力市场上有力的竞争者，如罗宾逊案；其二，是否能使学生成为公民并具备各项技能，如罗斯案；其三，综合前两者的标准，即将“既能承担公民的责任和履行公民义务的合格公民，又能成为劳动力市场上的有力竞争者”作为标准，如阿伯特案。

上述可见，以“公平”为诉求的基础教育财政诉讼是在财政资源分配“均等”的基础上诉求的是为该州所有学生提供州宪法所规定的能够达到特定教育质量的教育财政资源分配体系，这样，评价教育财政充足的标准并不是学区间所拥有教育经费的多少，而是这种差异对不同学区的不同学生来说，是否提供了能达到规定教育标准所必需的教学服务，与前者相比，评价方式更侧重于多样性和实质化。格思里(Guthrie)和罗斯坦(Rothsetin)也曾恰当地描述了这一转变：“旧的教育财政观念根据教育经费来评价教育，新的教育财政观念强调充分性，根据教育本身来评价教育经费”[13]。所以从形式均等到实质公平这种平等理念的嬗变，在教育财政资源是否充足的评价标准的变化之中得到体现。

教育平等理念的这种嬗变并不是一夜之间出现的，美国社会在1981至1982年经历了两年经济不景气阶段，经济的巨大波动使人们将其归咎于前十年所进行的基础教育改革，且为了迎合美苏争霸这一国际背景的需要，故1983年全国优质教育委员会(National Commission on Excellence in Education)发表了一篇题为《国家处在危险中：教育改革势在必行》的报告。该报告使美国民众意识到美国的基础教育存在很大的隐患，主要是教育质量的严重滑坡，这也促使美国公众重新审视为了促进教育平等已经施行了十年左右的财政政策，并对教育目标进行了讨论，从而诉求教育财政要“充足”，即为所有学区中的学生提供足够的教育经费以提高教育质量，为学生达到预定目标提供必要的资金支持。在这种诉求的引导下，教育财政诉讼的诉求也就由生均教育经费“均等”转向了“公平”，实现了由形式平等向实质平等的提升。

四、美国基础教育财政变革的启示

上述表明，美国许多州在改革基础教育财政体制的过程中，走的是由均等到公平的道路，其主要通过调整其政策中平等理念的价值内涵，进而倡导提供充足性的教育财政政策来指导基础教育财政的变革。其间，“充足教育”原则日益成为美国大多数州制定基础教育财政政策的基本方针，形成了从事前拨款以学生需求为导向，事中测算拨款充足方法的多样性，到事后拨款充足有具体的公平标准这样一套完整的体系来保障教育财政投入充足。这使“基于充足原则的教育财政规划已经成为美国教育部门调整财政结构、解决教育资源配置不均以及提高教育质量的重要政策性工具”[14]。而“这种充足性财政政策之所以能够改善美国基础教育领域的不公平现象，在于它实现了教育投入和产出的双重平等”[15]。尽管美国各州的教育财政政策有所差异，但在以下几方面对我们有所启示。

(一)财政拨款以学生需求为导向

在“充足教育”理念的指导下，美国很多州主要是根据学区内学生个体具体发展情况来配给教育资源，即按照学生需求来调整教育财政分配方案，特别是对有特殊需求的学生会额外追加教育财政资源来实现实质意义上的平等。另外，拨款注重不同学区和学生间的差异性，通过教育财政资源从富裕地区向贫困地区再次分配，着重关注贫困学区和弱势群体的教育利益，减少在经费拨款中采取按照学生人数来拨付的一刀切的做法，同时有些州在生均的基础上对某些教育资源薄弱地区作出某种程度的补偿支付，逐步缩小区域之间和阶层之间的教育不公平程度，从而使具有不同教育需求的学生都能获得某种水平的基本教育投入，避免学区或学生间的差异过大。

(二)测算拨款充足的方法多样性

测算教育财政拨款的充足性，即估算使学生获得合适的教育或到达规定的成绩标准和学业水平所需要的教育成本。一般来说，对于财政充足的测算有三个步骤：首先，测评学生成绩时，需选择那些可以用来识别充足与否的成绩；其次，存在至少一个基准的学区符合充足所要求的经费；最后，其他学区可依据不同的特征，对这一充足经费水平进行调整[16]。根据美国学者的研究，测算教育财政拨款充足的方法主要有“成本函数法(Cost Function Approach)、成功学区法(Successful District Approach)、专家评议法(Professional Judgment Approach)、证据法(Evidence Based Approach)”[17]。另外，还有一些是在这些方法的基础上演变而来。同时，为保证测算的准确性，有时根据具体情况，往往会综合使用几种方法，使测量结果更具有科学性和推广性。

(三)拨款充足需有具体的公平标准

从以诉求“公平”经费的基础教育财政诉讼案中可以看到，各州宪法中并没有对公平的标准作出明确的界定，判定财政分配方案是否公平的主要依据是财政拨款是否充足。各州法院在判案过程中均是按照自己对本州宪法的解释来确立这一标准的。一般而言，法院认定“财政充足”的标准是每个学生是否都获得了合适的教育，每个学生是否都到达了规定的成绩标准和学业水平。这样，一方面，各州以判例法的方式将公平的标准不断扩充和完善作为法律依据，以此来考察教育财政投入是否能为所有学生提供充足的教育；另一方面，在诉讼过程中，原告在无标准可依据的情况下要想胜诉，就必须尝试提出明确的公平标准，并且使这种标准具有可操作性，这样才能有胜诉的几率，否则法院无法判决。

总之，综合来看，基础教育财政诉讼对美国的教育财政改革起到了促进作用，不论其诉讼结果如何，原告和被告双方在法庭上的较量以及法院的判决结果共同促使美国教育财政体制的不断朝着公平化发展。另外，从美国基础教育财政诉讼的发展历程来看，在财政分配中仅仅关注均等是远远不够的，必须结合与教育效果和教育质量相关联的公平，教育事业才有可能实现高质量的均衡发展。虽然中国与美国国情不同，但教育平等理念也有相通之处。在当前教育经费获得较大增长的背景下，需要转变思维方式，进一步以强调差异性、注重教育质量和科学评估方式的公平理念来引领义务教育财政分配体制的改革。