推进我国政府绩效管理与评价的五点建议（4）

对推进我国绩效管理的五点建议

搞好顶层设计，形成中国绩效管理改革“路线图”。第一，汇聚三方力量，共同推进绩效管理。“三方”指理顺政府绩效(考绩)办、财政和部门的绩效管理关系，落实“谁来做”。显然，这是绩效管理制度建设的重大问题。当前有一种观点：绩效管理应交给财政，绩效(考绩)办退出。对此我们认为不妥，理由为：

首先，绩效管理既是财政改革，更是事关责任政府建设的深层改革，为此，由哪个部门来推进，应考虑历史和职能分工。比如，在英法等国，由于财政部兼有管理国家行政事务的传统，因而在绩效管理上采用了“政府领导，财政部推进”的做法，而在美加两国，由于财政部不负有此项职能，因而美国是由总统预算办，加拿大是由国库委员会来推进改革的。而在我国，因历史原因，财政部并不承担国家行政事务管理职能，他们既无指挥各部门绩效管理改革，如调整机构、删除繁文缛节规章、制定公共服务标准之权力，也无对低绩效者、抵制者问责的手段，加上他们在政府理财和宏观调控上的压力，因而是不适宜领导、推进绩效管理的。

其次，虽然新《预算法》规定了“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”(第57条)、各级政府编制的预算应附有绩效目标(第32条)等，但这并非指应当由财政部门推进绩效管理。就是说，只要能满足这些要求，推进绩效管理的机构应由国务院决定。

再次，比较而言，各级绩效(考绩)办在上述方面具有优势。考绩制在中国有上千年历史，秦朝就对地方官实行以人口、治安、土地、赋税为指标的考绩制，对巩固中央集权制起到了重要作用。由于通过绩效评价，绩效办还可形成“以事评人”的干部管理创新机制。为此，若能有科学的绩效指标体系，绩效办不仅能推进绩效管理，还能起到汇聚三方力量之作用。

为此，我们提出了绩效办、财政、部门“三套马车”的绩效管理方案：(1)绩效办：部门整体绩效评价，推进部门绩效管理、审查绩效目标(战略)；(2)财政：对政策性(含转移支付专项)和公共工程项目开展项目化管理，实行前期评价、中期评价和结果评价；编制全市(县)绩效预算。其中，政策性项目指基于战略目标的行动性项目的集合。(3)部门：实施对本部门绩效管理，开展对下属单位绩效评价、对本部门绩效自评价和对行动性项目评价；编制绩效目标和绩效预算初稿。

第二，设计好改革“路线图”。这包括：(1)明确责任机构。绩效管理触及方方面面利益，改革难度大，建议由中央深化改革领导小组来整体设计和推进，下设绩效管理改革办公室，绩效办、财政部具体实施。(2)形成绩效管理两阶段(基础阶段和实施阶段)规划(见图4)。在基础阶段应做好5件事：制定《政府绩效管理法》或国家绩效管理条例；以部门为主，结合国务院简政放权要求，清理、废止繁文缛节规制；以部门为主，制定公共服务全国标准；厘清中央、省、市县政府事务和管理责任，建立责任制；按“一个部委，一套指标”开发各部门绩效指标体系。在实施阶段，应按“先中央、后地方”要求，在本届政府内完成中央各部委改革。这也是各国通行的做法。

图4 我国的绩效管理改革“路线图”

建设科学的部门绩效指标体系。设计科学的部门绩效指标体系是“三套马车”方案的关键，也是难点。2014年，本团队通过与德州市绩效办、财政局合作，初步找到了破解路径：

第一，设计相对稳定、可替换的部门绩效指标框架。这包括：(1)搞好需求分析。由于该指标体系应既满足部门管理和绩效办、财政绩效管理需求，又具有稳定性，部门间相对可比，为此我们通过分析，找到三者的需求共性和个性，形成了模块化部门绩效指标框架。(2)确立合理的开发路径。这就是按照“一观三论”的设计，结合部门管理要求，构建一个基于各部门职能，包括投入、产出与结果、中心工作、廉政和满意率的指标框架(见图5)。在该框架中，有3个模块是稳定的，而中心工作(模块3)是可替换的：在评价部门绩效时指中心工作完成率；在评价事业单位整体绩效时指条件和能力；在政策评价时指战略目标实现率；在评价公共工程时指机构的管理能力。总之，该框架可“一石四鸟”，而模块替换是本课题的创新之一。