“程序正义”是权力运行的新常态

改革开放以来，效率优先一直是政府运行机制中的主导思想。诸多地方政府在执政活动中也一味地强调效率优先而弱化程序正义，进而造成了一系列的治理痼疾。从根源上讲，这都是公正理念缺失的结果。在现代化国家中，公平公正是一切价值的基础，而法治则是实现公平正义的基本路径，也是我国当前国家治理瓶颈的突破口。一方面，法治是公平正义的现实化表现，包含着每一个公民对美好生活的憧憬；另一方面，政治与法律的良好互动关系直接决定了法治实现的程度。从世界范围来看，实现了法治的国家也有很多遭受黑金政治和寡头政治的影响导致法治难以维系，最终使人民颠沛流离。

国家治理应该落实到良政与法治的层面上。法治是一种国家治理体系，良政是一种政治运行机制。法治是良政的前提，良政是法治得以贯彻落实的根本。一个政府政治不昌明，不能严格依法行政，有超越法律的特权，那么这个国家就不可能有法治。有了良政而不用法律加以固定，那么，权力也会超越边界。政府自我进行改造、约束和依法执政，就是要将公平公正渗透到政治治理中，并积极更换价值理念，将公平正义渗透到每一个行政活动之中。笔者认为，先有良政再有法治。法治是国家治理的框架，而良政则是框架结构中的根基。

良政实际上是一种共赢机制，即在法治的维度下实现国家、政党与民众三者之间利益的最大化。执政党依法组建政府，政府负责管理国家事务，其运行机制也会随着这个国家的经济发展水平的变化而逐渐变化。而民众则通过对政党的制约来实现对国家的管理。虽然在法治环境下三个主体各司其职，依法运行。由于影响三者发展的因素也不尽相同，并且三者又是相互牵制着的，所以其矛盾总是客观存在。不论是洛克和卢梭，还是马克思和列宁，他们都在致力于协调三者之间的关系。首先，政府的体制、机制与民众需求之间的矛盾总是客观存在；其次，各项制度总是存在滞后性，进而导致政治、法律、经济与民生等各方面的冲突无法避免；最后，国家、政党与民众之间的利益诉求不尽相同，就连公认是民主政治的美国、英国等国家也存在很多政府与民众敌对的情况。只有将三者的利益进行协调，实现利益最大化才能实现良政。一味地强调公众利益而忽略政党利益就会导致行政效率下降；一味地强调政党利益而忽略了人民利益，那么这个国家的民主制约机制就会消失，贪腐也会变得十分严重。换一句话来讲，良政是一种政治共赢体系，是国家、政党与公众三者之间的一种政治协调机制。

以前学术界对良政的认识存在很多误区，一直把程序和效率放在对立面。有人认为，为确保行政活动的效率，就需要权力自上而下的有效执行，不受任何干预，即权力权威。而以此形成的权力运作体系就必然排斥民主监管和程序正义，越是这样的组织结构就会越封闭、排外，也越能滋生贪污腐败。同时，这种缺乏民主监管、民主决策的运行机制最终也会走向独裁和灭亡。

从最近法院对土地征收补偿案件审理的情况来看，随着法庭的逐步调查“很多”村干部和相应官员贪污腐败的罪行也会随之被发现。而以当前常规的监督方法，根本无法预防和制止。这足以说明农村原有的运行机制已经非常封闭，民主机制已经很难渗透到权力运行体系之中，只有依靠外界的强力干预才能发现并制止腐败。将此情形推广到各级政府上，只要政府内部的监管功能变弱了，程序的正义性就无从说起，以至于任何一个政府部门都可以成为超越正义的独立王国。

归根结底地讲，程序正义就是将监管落实到行政活动的细节之中，给权力附上义务和条件。中央在强力反腐以来，把权力关在制度的笼子里逐步变成了政治常态。随即，怠政、庸政、懒政和官员下海的现象纷纷出现。于是很多人认为，程序正义与效率成反比例关系，有了程序正义就没有了效率。我们反过来讲，只讲效率而不讲正义，那么一言堂就会盛行，就会经常有超越法律和制度的特权出现，使决策出现根本性和全局性的错误。我们以往的行政活动过多地强调效率，不讲程序，进而给投机分子创造了大量贪污腐败的机会。当前，我国的政治运行机制正在由效率优先向正义优先逐步过渡，虽然在一定程度上出现了消极怠工的现象。但是，这些都是政府运行机制和体制在优化过程中所出现的一种自我淘汰、自我完善和自我更新并逐步形成政治新常态的正常现象。马克思也认为，经济基础决定政治体制和政府的运行机制。随着我国经济的快速发展，我们已经逐步进入了经济新常态，政治新常态也会随即实现。那么，效率优先的运行机制也最终会向程序正义全面过渡。

程序应该是多方利益权衡之后形成的最优解，其核心在于制度。一方面，制度需要具备科学性、前瞻性、开放性和实践性，体现民主精神；另一方面，制度重在权责一致，强化监管手段。对权力的监管既要体现在行政后果上，还要表现在具体的行政行为上，让监督延伸到每一个权力能够渗透到的角落。只有这样程序正义才能够确保效率，才能保证各级政府能够实现自我代谢，实现可持续发展。