“后4%”时代财政教育投入的长效机制

编者按

从20世纪90年代开始的教育“追4（教育经费占国民生产总值4%）”2012年终于实现，那么，后4%时代，教育经费又该如何投入？

此稿是王善迈对“十三五”甚至今后较长时期我国教育投入规模、方式的最新思考。

1993年我国第一个教育改革与发展规划纲要规定财政性教育经费2000年达到GDP4%的目标，经过19年的努力，2012年终于实现，为中国教育改革与发展提供了财政保障。4%目标实现后面临的问题是如何巩固已有的成果，建立政府教育投入持续稳定增长的长效机制。

不宜继续以占GDP百分比的模式来保障

对此，可有两种模式供选择。其一是继续以未来目标年财政性教育经费或公共教育支出（即政府教育支出）占GDP的百分比来保障。其二是改革教育财政制度，通过建立政府教育投入的长效机制予以保障。

第一种模式不宜再采取。原因在于：第一，未来具有不确定性。4%目标的确定即为第一种模式。此政策的重要依据之一是一项学术研究。改革开放初期，教育在经济与社会发展中的重要战略地位已形成共识，同时又面临教育投入不足，教育经费严重短缺，决策者提出要研究在一定时期政府为教育支出多少才算合理。1983年遂即成为国家社科基金的重点项目。项目承担团队采取回归分析的经济计量方法，通过国际比较给出了同等经济发展水平条件下，政府教育支出占GDP的平均比例。此项研究属于预测研究，它剔除了经济发展水平不同而导致的政府教育支出水平的差异，但并未考虑国情与教情的国别差异。而未来具有不确定性，由于主客观因素和国内外形势的变化，预测难以符合实际。

第二，不可操作。GDP是一国一定时期总产出的增加值，它不能直接用于分配，可分配的是国民收入经过初次分配和再分配最终形成的财政收入、企业和居民收入，政府可直接分配给教育的支出是财政收入。无论是财政性教育经费或政府教育支出占GDP的比例都是事后统计结果，不具操作性。可操作的是政府财政支出中用于教育支出的绝对量和相对量。由于各级政府财政用于教育的支出是财政性教育经费的主要部分，且相对稳定，4%目标的实现主要途径是2011年将4%分解为中央和地方财政支出中用于教育支出的比例，并分两年实现。

此种方式是将财政性教育经费与国内生产总值固定挂钩，属于有数量和时限要求的硬性挂钩。如果继续采取这种挂钩方式，第一，将导致财政支出结构固化。一国一行政区一定时期财政支出结构取决于政府职能（包括中央各级地方政府）的界定和变动；取决于一国一行政区所处经济社会发展阶段；取决于财政支出中各项支出应花费多少的成本或定额标准；还取决于决策者的偏好或选择，它不是固定不变的，而是动态的不断优化的，固定挂钩将导致财政支出固化。第二，将会加剧政府不同部门竞相争夺公共资源的攀比效应。作为公共管理的政府不同部门存在资源最大化的倾向。某一公共管理部门的公共支出与生产总值或财政支出固定挂钩，会加剧已经存在的部门间争夺公共资源的攀比。第三，从财政预算编制程序来说，应先确定各项支出的定额标准或成本，再确定支出数量和比重。2014年通过的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度的决定》对此已有明确规定。