运用法治思维和法治方式推动发展（一）（3）

贾康

　　实现法治化下的制度创新

　　全国政协委员、中国财政学会顾问 贾康

自十八届三中全会要求以“国家治理现代化”为治国施政核心理念之后，四中全会又明确要求“全面推进依法治国”。日前五中全会关于“十三五”发展的建议又在发展理念层面特别强调了创新、协调、绿色、开放和共享。我认为，其中制度创新作为创新发展的引领要素，十分重要。而全面法治化取向下的制度创新，是整个创新过程的关键所在。

以下从“政府事权和司法管辖权合理化来看法治化配套改革”这个特定角度，简要分析法治化下“把公共权力关进法治的笼子”的制度创新。

司法管辖权，是一种需要清晰、合理界定的政治权力，是国家政权体系内各级政府间事权合理划分必须正确处理的重要内容。2014年12月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，表明即将以改革试点方式把这两项涉及司法管理体制和司法权力运行机制的深层次问题推向实际操作，并寻求“可复制、可推广”的机制和制度。这方面所做变革的实质，是把我国的很大一部分司法管辖权上提，转变为国家中央层级的高端事权。

我国当前在政府事权和司法管辖权划分方面存在哪些问题？例如近年来频发的经济案件，按照过去的事权划分，司法管辖按报案、立案的属地原则，审判权是在地方，但实际生活中大量的经济案件所涉及的利益关系，却是跨行政辖区的。现实情况表明，与案件相关的“地方本位主义”“关系户”等因素会作用于主案当地法院、检察院、政法委等相关主体，干扰案件审判的公正性。这种审判权制度安排的“扭曲空间”成为导致我国司法公信力不足的重要方面。可见，最为合理的司法管辖权与政府层级事权的安排，是把此类经济案件一律交由中央垂直管辖的司法机关审理。当前，我国亟须在“事权划分”上处理好“问题导向”的配套改革，具体形式便是巡回法庭和跨行政区划的法院、检察院的设立及运行，并相应调整财政的保障安排。

那么，实践中如何在“事权划分”上处理好“问题导向”的配套改革？当前中央的态度就是通过试点方案，“冲破利益固化的藩篱”，以“先行先试”的举措启动司法管辖权改革，形成第一阶段的示范，再寻求稳妥推进，并尽快地扩大其覆盖面。

相关的其他配套改革措施会涉及地方大批司法人员工作安排问题，我认为，专业人员原则上可以继续承担司法工作，只是工作岗位上的授权和相关的利益关系环境变了，是从“属地”的司法机构调配到“跨地”的司法机构中去工作。与地方治安管理相关的事权与机构、人员，则仍应主要配置在地方。这种配套改革方式不会导致专业人员成批失业，也不会造成地方司法层面无事可做的现象发生。

具体到事权调整问题，我们还要寻求在不同政府层级事权划分方面实行明晰的一览表，执行的载体就是政府的预算。这种通过法定程序生效的政府收支计划，应该把操作环节的收支科目对应合理的事权一览表、明细单。这样才能真正进入现代财政制度“事权与支出责任相适应”的状态，更好地维护社会公平正义。