从国家治理法治化看信访制度转型（2）

就治理体系法治化而言，信访制度需要从内部体系和外部体系两个方面实施改造，实现信访制度体系科学化和规范化的建构。所谓信访制度的内部体系构造，就是要处理好信访制度的政治参与和权利救济功能，以“二元结构”的基本思路妥善完成信访制度实体和程序上的构造。一方面，要继续保持并强化信访的政治功能，充分发挥信访在密切联系人民群众、创新协商民主方式中的重要地位；另一方面，要承认信访制度所具有的局部权利救济功能，适度发挥信访在保障公民权利、化解社会矛盾纠纷中的应有作用。所谓信访制度的外部体系构造，就是要处理好信访制度与具有类似功能的其他国家制度之间的关系。就政治参与意义上的信访而言，需要处理好与人民代表大会制度、人民政协制度以及其他公众参与、民意表达制度之间的衔接关系，发挥信访本身所具有的历史悠久、覆盖广泛和基础扎实的制度优势；就权利救济意义上的信访而言，需要处理好与行政诉讼、行政

复议、行政调解等其他救济机制之间的衔接关系，发挥信访在政策调整型、历史遗留型争议化解方面的补充作用。作为一个先行先试的典范，《广东省信访条例》在信访治理内外部体系构造方面已经进行了难能可贵的尝试。

就治理能力法治化而言，信访制度需要从民意汲取、信息整合、权利维护和社会稳定四个方面增强信访制度体系的执行力和运行力。首先，信访制度的转型必须坚持最大限度敞开言路、充分保障信访人表达自由的取向。作为对中国共产党群众路线优良传统的继承和发扬，信访制度改革必须从程序简化、优化出发，消除实践中大量存在的程序“空转”现象，提高自身汲取民意的能力。其次，信访制度的转型必须坚持充分吸纳民意、有效整合信息资源的取向。作为国家治理体系中重要的自我净化机制，信访制度改革必须从有效整合社会信息入手，提高自身信息反馈和利用的能力。再次，信访制度的转型必须坚持倡导理性表达诉求、保障合理合法诉求得以实现的取向。作为国家治理体系中官民矛盾化解的补充性机制，信访制度改革必须从政策调整型、历史遗留型争议的公正及时化解出发，弥补行政复议、行政诉讼等国家正式行政争议解决机制的不足。最后，信访制度的转型必须坚持维护社会秩序、促进社会和谐的取向。作为国家治理体系中反映社情民意、维系公平正义的重要机制，信访制度改革必须从维护社会基本秩序、防止滋生新矛盾出发，消除实践中依旧存在的无理“缠访闹访”现象，提高自身预防争议诱发的能力。

在全面深化改革、全面依法治国成为国家治理新常态的背景下，作为国家治理体系重要组成部分的信访也必须在时代变迁中实现法治化的转型。鉴于六十多年正反两方面的经验教训，信访制度改革必须坚持整体观和系统观，立足治理体系和治理能力的现代化，激活其政治功能和法律功能，彰显中国特色社会主义民主政治的制度自信。唯有如此，《信访法》才能顺利制定和实施，进而引领和保障信访制度的成功转型。