从国家治理法治化看信访制度转型

2015年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，《信访法》正式列入“研究项目”之中，标志着信访法制化业已提上国家议事日程。为此，立足国家治理法治化的语境，分别从治理体系和治理能力法治化的角度考量信访制度的完善，对信访制度的时代转型无疑具有十分特殊的意义。

作为一项具有浓郁中国本土特色的制度，信访与人民共和国一起走过了六十多个春秋。在不同发展阶段，信访制度承载了不同的历史使命。改革开放以来，特别是进入21世纪后，随着社会整体转型的加速，各类社会矛盾不断涌现，信访在社会矛盾纠纷化解中日益扮演着重要的角色，并因此而引发了广泛的社会争议，“信访取消论”“信访弱化论”“信访强化论”“信访改造论”等观点一时间形成了激烈交锋。

为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会关于“改革信访工作制度”“涉法涉诉信访依法终结”的精神，中共中央办公厅和国务院办公厅相继印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，国家信访局也相继发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》和《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》。这些重要的规范性文件立足国家治理现代化的政治语境，从技术和观念层面开启了信访制度的变革，努力消解信访制度在社会转型时期所面临的困境。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，法治则是治国理政的基本方式。依法治国既是促进国家治理现代化的重要内容和主要路径，也是国家治理现代化的必然要求和实现标志。可以说，推进国家治理法治化是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必由之路。国家治理法治化是一项复杂而艰巨的社会系统工程。一方面，要实现国家治理制度体系的法治化，形成系统完备、科学规范、运行有序的制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟、更加定型；另一方面，要实现国家治理能力的法治化，提高国家治理者运用国家法律制度管理国家和社会各方面事务的能力，使国家制度体系的内在优势转化为外在效能。相比较静态的制度体系法治化而言，动态的治理能力法治化更为艰巨。作为中国特色社会主义政治体系重要组成内容的信访制度，既涉及党和政府与人民群众之间的联系，也关系民众合法权益的有效维护，更关涉社会和谐稳定和国家长治久安的实现。可以说，一个体系完整、功能健全、结构合理、运行有序的信访制度，既是国家治理法治化的重要标志，也是国家治理法治化的有力保障。

就新近发布的诸项信访规范性文件而言，尽管也有“源头预防信访发生”“涉法涉诉信访分离”等理念创新，但更多规定仍属信访技术层面的变革。2015年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，作为深化行政体制改革、加强政府自身建设的8件立法项目之一，《信访法》正式列入“研究项目”之中，标志着信访法制化业已提上国家议事日程。为此，立足国家治理法治化的语境，分别从治理体系和治理能力法治化的角度反思信访制度的得失，对信访制度的时代转型无疑具有十分特殊的意义。