吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式（4）

那么，在这个背景下，我们再来看一下地方的平台公司。我前面说了，地方的平台公司确实存在管理不到位，管理技术不健全、不完善，债务不透明的问题，所以我觉得债务平台公司还要规范地发展。所以，我们的平台公司要怎么样去发展？是不是可以按照特殊目的的公司，也就是政府授权的公司这么一个定位、这个要求进行转型的发展。

那么怎么样转型呢？

第一方面，原则是不营利、不越位、不挤出。所谓的不盈利，就是平台公司作为政府授权的这么一个投资公司或者是特殊目的公司，首先来讲不应该像社会资本一样，不应该像外地的国有企业一样，不应该以追求营利为主要目的。这是非常重要的。第二，融资平台公司，不应该去越位，不应该做政府的投资事权范围之内的事，不应该像一般的市场化公司一样、一般的国有企业一样去做一些竞争性的东西。这是不越位。第三是不挤出。什么叫不挤出？就是在政府的投资事权范围之内，如果社会资本愿意去做，那么我们的平台公司不应该去争，首先要让位效率更高的社会资本，让他们来做，这叫不挤出，不要挤出社会资本，不要因为我是政府的平台公司，我通过行政性垄断或者跟政府自身的资产纽带关系，然后去挤出民间资本，挤出社会资本，这个我觉得是不应该的。

那么，也只有做到这个不营利、不越位、不挤出，我觉得才能真正体现地方政府设立平台公司的初衷和要求，才能更加显示平台公司存在的价值。

第二个方面，平台公司投资融资功能要一体化。不能像原来一样，简单地做地方政府融资的二传手，我借完了之后，就给项目单位使，使得怎么样，我也不清楚，这不行。我们下一步要规范发展的话，一定要赋予它投资功能，它既是一个融资者，同时也是投资者，他融资是要为他投资服务的，所以叫投资跟融资功能的一体化。

第三个方面，投资边界。刚才说了它不应该越位，主要定性为准经营的项目。这个刚才我也说了，平台公司主要是投资建设准经营的项目。

还有，平台公司如果要规范发展，一定要合理地控制债务规模，包括债务的透明度。合理地控制债务规模，首先来讲，不至于陷入债务的危机，这是很重要的；另外，也只有合理地控制债务规模，那么才有可能进一步去融资，如果融资规模太大的话，可能就转不动了。我个人是觉得，如果平台公司超过75%的资产负债率，继续在资本市场融资就比较困难了。

平台公司债务资金“借用管还”一体化。这跟投资融资功能一体化是相对应的。平台公司再也不能像原来一样，只管借、不管用，只给项目用、我不用，也不管，这个钱完全是政府的事，也不还。这样的话，也是有问题的，责权利不清晰。

平台公司要做到规范发展的话，一定要阳光化运作，特别是我们公司的信息，包括财务信息、管理体制架构、重大人事等重要的信息，要及时披露，确保相关债务、财务情况的透明度。这个披露，不仅仅是向我们的政府主管部门来披露，更重要的话，我觉得是不是需要在一些相关的媒体上面或者是官方网站上面进行披露，甚至是否可以借助上市公司的做法，把地方平台公司的相关信息及时地披露，这也是确保我们的社会监督能够到位。

因为现在中央在大力推PPP，平台公司还可以作为政府的授权投资机构，作为PPP项目的发起人，跟社会资本展开合作。这也是平台公司可以大有作为的地方。原来，我是“闷头在干活”，就是自己干自己的，有多少钱办多少事，能融到多少资，我就干多少事。现在可能不一样了，平台公司可以以社会政府授权机构的身份，或者是PPP项目的发起人身份，跟社会资本开展合作，这就不一样了。比如我要建一个项目，那么我是代表政府或者政府的授权机构来跟社会资本合作，那么合作的方式就很多了，我们可以跟社会资本组织一个合资的项目公司；还可以采取一些授权经营的方式，因为我投资建设的项目，请社会资本来经营、来维护，这也是一种方式。而PPP方式就很多了，这是我觉得这个平台下一步可以大有作为的地方的一方面。

平台公司也可以做一些转型。所有的平台公司不一定都变成一个所谓政府的特殊目的公司，还可以有别的选择。有的平台可以引入社会资本，在股权层面上跟社会资本合作，变成一个混合所有制的公司，至于各占什么样的比例，这可以洽谈。那么，平台公司就成了一个一般的市场化公司，那么这也是它的发展可以选择的一个方向。

另外，一部分平台公司还可以向国有投资控股公司发展。比如说，我可以直接做一些实验项目。比如，平台公司可以去投资一些先进制造业的项目，可以投资一些新兴产业项目，变成投资做试验项目。这样，平台公司慢慢就可以转成一个国有的投资控股公司。这也是符合我们国有企业跟国有资产改革的方向的。

平台公司可以去为经济社会发展提供融资支持。可以转为金融控股公司，从地方来讲，比如说我可以去跟人家合作，投资设立村镇银行、小额贷款公司，我还可以设立担保公司，还可以设立融资租赁公司。这样，主要从另一个方面为地方的建设提供融资支持。这就向地方金融控股公司转型发展。

另外，如果是开发区所属的平台公司，可以向园区的综合服务商来转型。另外，我们城市开发建设投资公司，也可以向城市的经营商、运营商来转型。这个也是一个我们平台转型和发展的方向。

（三）从间接融资逐步走向直接融资

第三个方面，是从间接融资逐步走向直接融资。为什么叫逐步走向呢？实质上跟我们金融市场的资产结构是有关的。现在来讲，我们金融机构、金融业的绝大部分资产是掌握在银行的手里边，其中主要一个的资产就是贷款。所以，间接融资的主导地位可能在短时间内还难以改变。但是从改革方向来讲，我觉得要逐步地走向、要更加地努力走向直接融资。

为了更好地配合地方的基础设施建设需要，契合我们基础设施投入的需求特点，所以可以有这么几个方面去做努力。

第一个方面，要实行20年期及以上的企业债券、项目收益债券、专项债券，从而匹配基础设施跟公共服务项目的一个投资回报期。

我们基础设施项目，基本上都是10年、20年的投资回报期。投资回报期很长，势必也要求相应的债务资金期限与它匹配。所以我想是不是要，有可能的话，我们要进行债券品种的创新，在发行期这一方面，我们要向20年及以上发展，包括我们的企业债、城投债，包括国家发改委即将要推动的项目收益债，包括发改委现在已经推出的重点领域专项债券，主要是国家七大工程包里面提出来的几大领域，现在目前推出了四大领域的专项债，下一步还要出台一些更多的重点领域的专项债券。

第二个方面，要努力扩大地方政府债的发行规模、延长期限。现在地方债，如果按今年的形势来讲，只有三年、五年、七年、十年的品种，即便是按十年来算的话，也只是跟现有的银行贷款的期限差不多，对基础设施来讲，是不解渴的。所以，一方面，我们要努力扩大地方政府债券的发行规模。那么，地方政府债是地方政府融资最直接的正门。这个门比平台公司这个门开得更正。当然我们一直觉得，地方的平台公司也是地方政府融资的一个正门，只不过换了一个主体、换个一种方式。既然地方政府债是最直接的正门，何不把这个正门稍微再开大一点？从债务风险，包括从地方的财政整体承受能力来看，现在还是有一定的空间。既然有空间的话，我们何不把这个正门再开大一点？另外一个，根据公共服务项目的需要，我们何不把债券的期限再拉长一点？

第三个方面，借鉴铁路发展新的做法，探索发行地方政府支持债（地方政府支持债券）。这涉及到一些创新，但从地方来讲，可能没有主动性。但是如果高层不认可，不能上升为国家政策的话，可能也不太好实行。但是，从国家支持地方建设来讲，为了更好地促进地方的融资从间接融资走向直接融资这种规范透明的方式发展，我觉得可以借鉴铁路发展基金的做法，探索发行地方政府支持债。所谓的地方政府支持债，也不一定说非得要地方政府帮助去偿还债券，通常是地方政府的一种背书，一种信用的支持。铁路基金，实际上名基实债，它叫发展基金，但对于政府来讲、对于中国铁路总公司来讲，它实际上是一个固定回报的基金，主要是以优先股的方式来设立基金。那么，从地方来讲，如果说地方能够采取自己出一部分钱，然后通过优先股的方式来设立这样基金的话，那么实际上也是可以做的。不一定说非得政府去承担这个债务，但是如果投的项目好的话，地方政府债也可以通过项目的经营收入来偿还。但是，既然我们叫地方政府支持债，它需要政府给予一定的信用支持。