吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式

吴亚平 国家发改委投资研究所体制政策研究室主任

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今天讲三个方面的主要内容：第一个方面，我国地方投融资需求的特点。我们要结合当地经济社会发展情况、产业情况，特别从政府的角度来讲更主要是看一下地方政府的基础设施、社会事业发展情况，根据这些行业领域的发展情况来确定投资需求的特点。第二个方面，根据投资需求特点，我跟大家报告一下现行的地方投融资模式的特点和存在的问题。第三个方面，按照国家的投融资体制改革的大趋势、大方向，特别是三中全会关于投融资体制改革的新部署和新要求，谈一谈投融资体制机制改革。

一、目前地方投融资需求的特点

下面我跟大家报告一下地方投融资需求的特点。

（一）地方政府重点投资的行业与领域

首先是按照中央的投资体制改革相关的要求，地方政府的重点投资行业领域。按照三中全会决定要求，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。那么，政府投资要用于市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，如果用比较学究的文字表述就是市场失灵的领域。这些所谓的不能有效配置资源的领域，基本上来讲都叫做市场失灵的领域。根据我们这么多年的实践，这些领域主要包括这么几个方面。

第一个方面是地方公共基础设施和市政公用事业。基础设施主要包括交通、水利、环保，还有公用设施。如果是城区，主要是市政的公用设施，包括们供气、供暖、供水、污水处理、园林绿化、垃圾处理等都是市政公用设施。

第二个方面是跟第一个方面比较对应的，第一个方面主要是一些经济类的基础设施。第二个是社会事业。社会事业是是我们国家改革开放以来的一个短板。到目前为止，社会事业相较经济发展是相对落后、滞后的一个领域，包括我们的科教文卫体，包括社保等方面。这个也是目前政府投资的一个重点领域。

第三个方面是生态建设和环境保护。生态建设，主要是我们的生态文明恢复，包括湿地公园这一类生态建设。还有环境保护，如污水处理、园林绿化、河道综合整治等这都是环境保护的范畴。

第四个方面是促进欠发达地区的经济和社会发展。

第五个方面是推进科技进步和高新技术产业化。科技进步和高新技术产业化是我们国家积极培育的新的经济增长点，是打造经济发展新优势的重点领域。所以，在目前来讲，在我们的金融市场还是存在一些缺陷的背景下，推进科技进步和高新技术产业化也是需要我们政府去加大投资的。

（二）地方政府重点投资的行业与领域的普遍经济特征

重点投资的行业领域，特别是公共服务行业，像基础设施、公用事业、社会事业等行业有一些普遍的经济特征。

第一个方面是项目目标的公益性。所有的基础设施、社会事业项目，第一位的目标是要满足老百姓对公共服务的需求。

第二个方面，公共服务行业的项目基本上来讲都存在不同程度的自然垄断性。什么意思呢？就是我修了这条路，旁边再修一条路，那可能就不合适，不符合规模经济的要求，这是一个方面。另外，我修了污水处理厂，那旁边再修个污水处理厂，可能就不合适，反而不是有利竞争，反而降低了效益。

第三个方面，我觉得可能是比较重要的，就是地方做投融资研究的时候，或者是安排投融资方式的时候，要特别考虑叫“两头经济”的这么一个特点。所谓的两头经济，无非一个进、一个出。所谓进，就是投入要素的价格，包括像原材料、包括劳动力，甚至包括资金，这些都是投入的要素。应该说，在目前我们这个背景下，它的产品、它的要素都是市场化的，它的价格和供应量都是靠市场来决定的。但是反过来我们的公共服务行业的产出、服务数量、服务价格，特别是服务价格，又是受政府不同程度的管制。基本上来讲，绝大部分的公共服务的行业和公共产品，都是政府定价或者是政府出台指导价。那么，这个时候，就存在一个很大的问题。投入是市场决定，产出又是政府要定价或者政府给出指导价，那么政府在出台指导价或者在制定价格方面，受到方方面面的制约，不能完全根据市场的需要去定价。所以，公共服务项目，特别是一些基础设施项目，基本上受“两头经济”的制约，就效益来讲，相对来讲都会比较差一些。

第四个方面，市场需求相对稳定。这个也比较好理解。比如说供水，即便提高了水价，恐怕我也没得选择，还得用，或者是顶多我可以少用一点，但我也不能说不用。从这个来讲的话，公共服务的市场需求相对来讲变化比较小，受价格波动影响比较小。而我们制造业的产品可以有很多替代，包括农产品也是这样，大米涨价，我可以吃面；如果说大蒜涨价，那我可以吃大葱啊；大葱涨价，我可以吃蒜啊。它是可以替代的，我甚至不吃大蒜也行。相对来讲，像工业品，包括一些农产品，需求弹性相对来讲就比较大，只要是价格一波动，可能变动就会比较大。但是，像供水、供气、供暖，价格受需求的影响就比较小。这也有好处，有个什么好处呢？因为需求稳定，对投资者来讲，可能回报比较好，不求市场，这也是一个有利的因素。

第五个方面，投资回报相对较低但稳定。投资回报相对较低，主要是因为受到“两头经济”特点制约，一边是放开了，一边又管制，所以难免来讲，它的投资回报相对较低。但是为什么又是稳定的呢？因为它需求摆在那儿，需求变化小，所以收益尽管可能不一定能达到合理的要求，但是还是能保得住，还是比较稳定。