官僚主义的内涵、源流、形态与防治研究（4）

四、官僚主义的综合防治

官僚主义和人类其他社会历史现象一样，从产生开始就注定必然走向消亡。官僚主义的消亡，是人类历史发展的必然结果，是官僚主义现象固有的矛盾自身演化的逻辑必然。从官僚主义的生成基础看，它既不是起源于“人性中压迫剥削欲”，也不是“以官民对立为基础和前提的”，而是社会分工有了一定发展而没有充分发展所造成的政治病态，必然随着人类社会分工的高度发达走向消亡。伴随着人类社会生产力的极大发展，科学技术水平的极大提高，物质财富的极大涌流，特别是每个人的全面发展所带来的“人人都是管理者因而人人都不是管理者”，社会分工与社会管理成为人的自觉和自由行动，劳动成为人的第一需要，官僚主义将随之消亡。但这是一个长期的历史过程。在官僚主义消亡之前，人类可以而且应该主动作为，积极寻求抑制和防治官僚主义的对策，把它的危害降到最低程度。

(一)坚决破除以官本位为核心的官僚主义思想

一定的思想观念一旦形成，就具有相对的稳定性。这种稳定性代表着一种文化传统的历史惯性，常常以超强的力量渗透到人们的生活中。从思想道德和认识论的层面看，官僚主义的滋生主要是“官本位”意识、极端利己主义、主观主义、历史唯心主义等作祟。管理者的官僚主义作风，内在地体现着官员世界观、人生观、价值观和思想道德水准，表现为官员价值追求、思维方式和工作态度。清除官僚主义的思想根基，是综合防治官僚主义的首要任务。

一是要清除“官本位”思想[1]。官本位思想是封建等级和封建特权时代的产物，是与等级特权联系在一起的，在中国源远流长，根深蒂固。“学而优则仕”是传统知识分子的价值追求。尽管社会主义国家强调以民为本、以人为本，强调人民在国家生活中的主人翁地位，这对于传统“官本位”思想起到了一定的抑制作用，但由于“官”处于管理者的位置，掌握着公共资源，在社会生活中实际上处于主导地位，由于传统思想观念的影响，因而“官本位”思想在现实生活中依然存在。官与民是相互依赖、共生共处的。没有民就没有所谓官。当全社会都以官位来衡量人的社会地位时，官僚主义就不可避免。

二是要清除极端利己主义思想。权力欲、财富欲是人性中两种欲望，也是人性中的两大弱点。恩格斯曾指出，“卑劣的贪欲是文明时代从它的存在的第一日起直至今日的动力；财富、财富，第三还是财富——不是社会的财富，而是这个微不足道的单个人的财富，这就是文明时代唯一的具有决定意义的目的。”[18]官僚主义的种种表现，在很大程度上就是极端利己主义，为了个人权力和利益，不顾乃至巧取豪夺公共的或他人的权利和利益，把升官发财作为当“官”的主要追求。

三是要清算主观主义思想。现在的官僚主义作风中，有一部分是肇始于方式方法的不妥或对客观规律的无知。一些官员主观动机也许是为群众谋福祉，干成一番事业，但因为脱离群众、脱离实际，对事物的本质和规律认识不清，对科学知识和科学方法掌握不够、运用不当，出现拍脑袋决策，拍屁股走人的情况，导致事与愿违，害民害己。

从思想层面消除官僚主义，必须加强思想政治教育，不断提高全民的思想道德素质，特别是全面提高官员队伍整体素质，增强各级官员改造主观世界的自觉性、主动性。要在全社会大力倡导民主、法治、平等、自由等思想，使“官本位”思想没有市场，难以立足。毛泽东曾指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”在反对官僚主义的问题上，既要通过法律制度等方式对官员进行“他律”，用惩防并举的方式防范和克服官僚主义，使各级官员“不能犯、不敢犯”，更要通过思想素质提高使各级官员“不愿犯、不会犯”。官僚主义的滋生与蔓延与体制机制、经济社会条件有关，这需要长期的努力才能解决；而更多的是与官员个人的思想道德素质和业务知识低有关，特别是与个人主义、极端利己主义有关。个人主义、极端利己主义是官僚主义产生的温床。因此，反对官僚主义最直接、最有效的方法之一，就是深入开展思想道德建设，着力提高官员思想道德素质，使其克服个人主义和极端利己主义思想，强化群众观念和公仆意识。要使各级官员形成一种发自内心的鄙视和反对官僚主义的信念，并在自己的言行中一以贯之。一旦鄙视和反对官僚主义的信念内化为官员的人生信仰和精神支柱，官僚主义就会成为过街老鼠，人人喊打，无处躲藏。怎样提高官员队伍整体素质?一靠学习，二靠实践，三靠法制。无论是思想水平的提高，还是知识素质和能力的培养，无论是良好品行的养成，还是不良品行的防范，都依赖于学习、实践和法制。我们党提出建设学习型、服务型、创新型正党，强调为民务实清廉，都是反官僚主义的重要举措。通过学习和实践，树立正确的世界观、人生观和价值观，提高思想道德素质和科技文化水平，官员才能以最广大人民群众的根本利益为重，全心全意为人民服务，爱岗敬业，勤政廉政，克服“官本位”意识和个人主义的私心杂念，自觉遵守法律法规和制度纪律。要大力提倡深入群众，深入基层，特别是到那些经济比较落后，条件比较艰苦，情况比较复杂，矛盾比较突出和困难比较多的地方去工作，建立起同人民群众的深厚感情，以改进工作作风，磨砺意志，陶冶情操。

(二)大力发展社会主义市场经济

经济基础决定上层建筑，政治是经济的集中表现，任何政治现象背后都隐藏着深刻的经济动因。官僚主义是根植于一定的经济基础之上的，不改变经济基础，官僚主义不可能根除。至高无上的君权与满山遍野的小农经济相互依存，使官僚政治得以发展繁衍。新中国成立后，建立了人民当家作主的社会主义政权，公有制代替私有制占据主导地位，生产力和经济水平得到了较大提高，但经济文化的发展是一个长期的渐进的过程，落后的状况不可能在短期内根本改变，加之过去长期以小农经济为基础，小生产者的心理和习惯长期存在，而小生产者习惯于把权力的代表神化或偶像化，这既是官僚主义产生的温床，又是官僚主义存在的条件。同时，新中国成立后较长一段时期实行的计划经济，这种小生产与计划经济相结合，又助长了新形态的官僚主义。

改革开放新时期，通过改革高度集权的计划经济体制，全方位推进对外开放，社会主义市场经济得到快速发展。建立在社会化大生产基础之上的社会主义市场经济，有助于改变小生产者的落后意识和狭隘心理，防止官僚主义的滋生和蔓延。然而，社会主义市场经济的发展需要一个长期过程，与市场经济相伴随的民主、法治、平等、公开、合作意识的普及也同样需要一个长期过程，在市场经济及其思想观念还未充分发展时，小生产者的习惯势力依然存在，以依附为特点的狭隘小农思想依然存在，官僚主义也就有它生存的空间。因此，抑制和消除官僚主义，要从多方面努力，很重要的是大力发展市场经济，不断完善社会主义市场经济体制，动摇官僚主义赖以寄生的经济基础。经过30多年的探索和实践，社会主义市场经济体制的基本框架已经确立，市场体系逐步形成，市场在资源配置和经济运行中的基础性作用得到发挥，与市场经济相配套的其他领域的改革也在逐步深化。但市场经济发展不充分，经济体制改革不到位的情况依然存在，全面的改革，亟待加快推进。更好地发挥政府作用，克服政府行为“越位”、“错位”和“缺位”现象，让市场在资源配置中发挥决定性作用，是克服官僚主义的重要路径。把市场能够处理好的一切交还给市场，形成透明高效、竞争有序、公平正义、和谐稳定、互利共赢的市场环境，克服信息不对称、信息不透明等弊端，革除市场行为中人治为特色的“关系”环境，尊重市场主体的地位，提升市场主体的信心，就会促进市场经济可持续发展，防止和遏制官僚主义的弊端。

(三)着力推进社会主义民主法制建设

官僚主义不是个别的、暂时的或偶然的现象，而是寄生于一定社会体制上的消极腐败生态，具有顽强的复活力和再生力。它不仅是政府官员或管理者个体的不良行为，而且隐藏在一定的体制机制中。从社会主义国家来看，导致官僚主义的总病根是高度集权的管理体制。正如邓小平曾经指出的，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”。[19]反对官僚主义必须发扬社会主义民主，加强社会主义法制，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，探索一条从体制上防治官僚主义的新路子。

改革开放以来，我国将克服官僚主义作为政治体制改革的重要内容，如废除领导职务终身制、实行党政分开、政企分开、政社分开、转变政府职能、精简政府机构、强化权力监督、推行依法行政、实行政务公开、克服家长制作风等，取得了明显成效。当然，实现人民当家作主、加强民主法制建设、完善各项体制机制是一个长期的过程，需要持续性的制度创新与积累，需要随着实践的发展而不断推进。当前，要着力抓好四个重点：一是强化民主集中制。官僚主义者最害怕群众，执政党的最大危险是脱离群众，民主是医治官僚主义的良方。要扩大民主的内容、形式和路径，走群众路线，尊重群众的民主权利，扩大群众的政治参与，把对官员的评判标准和评判权交给群众。黄炎培与毛泽东在延安“窑洞对”时，曾提出如何跳出政权兴亡的历史周期率，毛泽东回答是走民主之路，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[21]强化民主集中制必须把“权力关进制度的笼子里”，必须建立和完善集体领导和个人负责制，通过一些具体行之有效的制度和措施，把政府置于人民的监督之下，把官员置于制度的约束之下，使两者有效统一起来。二是深化人事制度改革。进一步扩大群众在官员选拔、使用、考核中的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持和完善民主推荐、民主测验和民主评议制度，广泛听取群众意见，充分尊重群众意愿。完善对官员的考核工作，把能否密切联系群众，是否兢兢业业工作，有无实实在在的工作业绩，作为考察和使用官员的重要内容和基本依据。要着力推进严格的任期制和责任制，探索官员正常解职的办法，使官员上下进退更加民主化、规范化、科学化。三是加强对公共权力的监督与制约。实践证明，人民民主权利不充分，权力运行缺乏监督与制约，官僚主义必然蔓延发展，横行无忌。只有把权力置于人民群众的监督制约之下，才能有效地防止官僚主义。加强对公共权力的监督与制约，要实现三种基本方式的结合：加强行政道德建设，以道德来制约权力；实现权力的合理分解，以权力制约权力；扩大人民民主，以社会制约权力。四是强化官员责任约束。责任约束是指根据行政官员所掌握的权力课以相应的责任规定，构建权责统一的权力运行体系。无功就是有过，有其权就要尽其责。要根据有关职位权力设定相应的责任，根据责任性质和大小建立相应的责任追究制度。

(四)积极推进社会建设与社会管理创新

官僚主义之所以治而不愈、顽固至极，除了有思想根源、经济基础、民主法制等方面的原因外，社会建设发展相对滞后、社会力量发育不健全、社会监督机制阙如等也是非常重要的原因。我国现在的社会结构、城乡关系、就业方式、组织形式正在发生深刻变化，传统城镇从业人员由“单位人”演变成“社会人”，新的产业与经济组织、社会组织大量涌现，传统社会管理体制越来越不适应经济社会发展的要求，政社不分、社会组织发育不良等问题比较突出，大多数社区与社会组织功能不强，不能有效承接公共服务职能，社会管理还存在不少缺陷和漏洞，这些都可能在社会领域诱发脱离实际、长官作风、官僚特权等弊端。实践证明，政府、市场与社会三者之间，维持合理的动态平衡关系，政府将部分社会管理职责还于城乡、社区、社会组织和广大群众，让人民群众自我教育、自我管理、自我发展，在一定程度和范围内实行“自治”，有效控制利用公权力谋私的“寻租行为”，从而防止和克服官僚主义蔓延、官员特权横行、行政效率低下以及机构自我膨胀等。加强社会建设和社会管理创新，很重要一个方面就是要建立人民群众普遍参与的、有自治力的社会，保障人民群众政治参与、政治表达、政治监督权利，防止权力和资本特权，化解社会矛盾，激发社会活力，尽可能减少或消除官僚主义产生的体制性因素。当前，要着重推进四方面工作：

第一，改进社会公共服务供给体制。加强社会管理和创新，主要是推进公共服务体制创新，形成社会组织和广大公众广泛参与公共服务的体制机制，减少政府对社会的过多干预和包办。政府应从不该管、管不了、管不好的事务中解脱出来，凡是社会能管好的都交由社会来管。将社会管理职责还给社会公众或社会组织，构建社会组织广泛参与的公共服务供给体系，使公共服务能及时回应社会公众的愿望与要求，使人民群众成为社会管理的主体，有利于在实践层面遏制和消解官僚主义。

第二，强化对公权力的社会监督。如果说官僚主义的阴魂害怕见到光亮的话，公开性就是置官僚主义于死地的利器。把公共权力置于社会公众、社会组织、新闻媒体的监督之下，是防止官僚主义的有效途径。要以落实公众的知情权、参与权、表达权、监督权为重点，让权力在阳光下运行，让透明驱散腐败暗流，让人民来监督政府。要推进党务、政务公开，增强党和政府的政策制定和公共治理的各个环节、各个过程的透明度。

第三，创新社会管理方式方法。着力培养社会公众的社会管理主体意识，增强其参与的积极性与主动性，改变以往自上而下的权力控制、强制干预，探索建立弹性控制、积极引导的管理方式。要倡导社会管理主体与对象的平等对话、沟通、协商，注重运用协商式、沟通式、引导式的管理方法，大力推进民主协商、民主决策、民主管理。要加强网络阵地建设和网络舆论引导，健全网络协同监管、应急处置、外联合作机制，运用现代科学技术，建立基层社会治安综合治理信息平台，探索现实性与虚拟性相结合的网络化社会管理方式。

第四，发展和壮大社会组织。实行政社分开，逐步建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的社会组织管理体系，加强社会组织的内部制度建设，注重其生存、发展和服务能力的提高。要理顺党组织与社会组织的关系，加强和改善党对各级各类社会组织的领导，充分调动社会组织的积极性、主动性，使它们依法依规独立自主地开展工作，成为社会发展和管理的重要力量，避免和克服官僚主义。要充分发挥社团、行业组织和中介组织的作用，使人民群众通过工会、共青团、妇联、科协、文联、社科联、残联等团体和民间组织，实现自我发展、自我管理、自我教育、自我服务和自我约束，通过各级各类社会组织表达利益诉求，维护自身正当合法利益、维护社会秩序。同时，对各种非法组织和非法行为予以坚决打击。

(五)努力建设一支高素质干部队伍

列宁曾指出，反对官僚主义最重要的就是防止在党和国家机关中形成一个官僚特权阶层。如何防止官僚特权阶层形成?非常重要的是加强干部队伍建设，打造一支德才兼备、执政为民、作风优良、奋发有为的干部队伍。因为，制度是人制定的，也是人执行的，人的素质决定行政办事的成败得失。

首先，把好“进口关”，坚持用正确的标准选人。要按照德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认的原则，建立起公平、公正、公开的选拔机制，切实保障公众选人用人的知情权、参与权、表达权和监督权，将干部选拔各个环节全方位置于人民群众监督之下，坚决杜绝跑官要官、买官卖官的投机分子混入党和国家机关，不断提高选人用人的公信度。

其次，着力做好干部队伍的教育与培训。干部队伍是一个由干部个体组成的特殊群体，个体是整个队伍的细胞，只有每一个细胞健康，才能保证整个肌体充满活力。要突出理想信念和党性教育，改进工作作风，弘扬密切联系群众优良传统，培养从群众中来、到群众中去的思想方法和工作方法，切实解决干部中存在的群众观念淡薄、官僚主义严重等突出问题。要弘扬理论联系实际的学风，坚持学以致用，把实践作为提高行政能力、增长管理智慧的课堂，不断提高各级干部领导科学发展、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力和水平。要改革教育培训内容，以管用为导向，知行统一，干什么学什么、缺什么训什么，增强教育培训的针对性实效性。

第三，建立科学有序的选拔晋升机制。选拔使用什么样的人，通过科学的制度把密切联系群众，全心全意为人民服务的人才选出来委以重任，是克服官僚主义的重要导向。要努力克服干部选拔中存在的一些突出问题：如选拔中民主机制不健全，民主不足和民主“滥用”现象并存，民主推荐与民主测评方法需要进一步完善，才能更好地发挥应有的作用；择优汰劣机制不健全，政绩考察不够全面客观，干部德才素质的优与劣难以辨别；讨论决策机制不健全，一把手“自由裁量”空间过大；用人责任追究制度缺失，纠错机制不健全。这些都可能催生干部选拔过程中的不正之风，被提拔的人脱离群众、“眼睛向上”、官僚作风严重。因此，必须进一步健全干部选拔晋升的各项具体制度，强化用人责任，实现从“以人选人”到“以制度选人”的转变。

第四，完善干部作风考核评价体系。在年度考核、晋升职务考察等工作中，要将干部作风列为考察的一项重点内容，改进考核考察的办法，确保考核结果的准确性和权威性。要把作风考核评价结果作为干部选拔任用的重要依据，充分发挥考核评价的激励作用，引导和帮助各级干部树立科学的发展观和正确的政绩观，防止和克服急功近利等不良倾向，让素质高、能力强、作风好的干部能脱颖而出。

第五，完善作风监督制度。干部作风如何，群众最清楚，也最有发言权。要动员广大群众监督干部作风，通过公开评议的方式和定期向群众代表汇报思想等途径，把干部作风建设置于群众监督之下，让群众参与考察和评判干部作风的好坏。还要加强党内监督、民主监督、舆论监督，使监督无处不在，形成网络，使官僚主义者无处藏身。

总之，官僚主义作为人类社会的毒瘤，它的细胞渗透在人类躯体的各个方面，具有顽强的生命力和复活力。这只多变的“章鱼”，总是随着社会环境的变化而不断变化。在国家和社会还只能由少数人实施管理的状态下，官僚制仍是一种普遍的社会现象，官僚主义也会或多或少地存在于社会的不同角落。正如列宁所说的，我们把官僚主义从大门赶出去，它马上又从窗口溜进来。现实生活中官僚主义之所以时长时消、禁而不止、花样百出，原因就在这里。对于官僚主义，我们必须与之作坚决的、持久的、不可调和的斗争，但决不能指望“毕其功于一役”。人类要战胜官僚主义，科学而理性的选择，就是坚定不移的抑制它、反对它，把它的危害降到最低程度，同时为消灭官僚主义创造各种条件。只有随着独立自由的个人联合体——共产主义的实现，社会生产力高度发展，经济、文化、科学技术高度发达，人们的思想觉悟极大提高，官僚主义才能寿终正寝。人类战胜官僚主义，前途是光明的，道路是漫长的。但不管道路如何漫长，战胜官僚主义是历史必然，我们应该坚信。