官僚主义的内涵、源流、形态与防治研究（3）

三、官僚主义的形态衍变

官僚主义是一种长期存在的历史现象，它与其他任何事物一样，有一个孕育、萌芽、产生、发展、成熟等一系列的复杂变化过程。在不同的社会历史时期，它具有不同的特征和表现形式。在人类原始社会和早期民主治理阶段，社会群体基于生存需要而出现管理职能分工，官僚主义主要表现为智识和经验差异基础上管理局限。在阶级社会里，少数人对多数人进行着剥削和统治，官僚主义则以体制性的官民对立为主要特征，虽然这一特征随着现代市场经济和民主政治的发展的发展得到一定程度的遏制，但没有也不可能完全消除，而官僚主义作风的弊端则尤为突显。当然，这种划分是相当粗放简略的，仅仅是为了理论分析方便而划分的，因而从一定意义上讲也是不够准确的。因为官僚主义的思想、体制、作风等多方面的表现总是交融在一起的，只是某一时期的某一方面表现的更加突出而已。鉴于官僚主义形态表现发展的线长面广，各国各地区各方面的不同时期又有不同表现，难以一一进行分析。故仅以中国为例，对官僚主义形态衍变进行简略描述，以达到以斑观豹的目的。中国的官僚主义形态衍变是怎样的呢?这是一个极其漫长而复杂的过程，大致可分为古代中国的官僚主义形态、近代中国的官僚主义形态以及现代中国的官僚主义形态。

(一)古代中国的官僚主义：专制集权基础上的阶级统治

在中国原始社会早期，人类为了生存的需要结合成“群”、氏族、部落等组织，在生产劳动过程中出现了劳动职责的分工。由于个体智慧、经验、体力等因素的差异，一些才能突出的个体成为管理者的角色，在劳动中从事着管理职能。他们由于认识水平的局限，难免做出各种脱离实际的错误决策，出现各种瞎指挥现象，由此形成了官僚主义的胚胎。到原始社会晚期，社会组织规模不断扩大，组织中的管理职能不断拓展，管理职位不断固定化、专门化，为了满足个人物质占有欲和权力支配欲，管理阶层逐渐演变成凌驾社会之上的特殊阶层，官僚主义产生了。

随着私有制的形成和原始民主制的瓦解，原来为社会组织公共利益服务的氏族机构被奴隶主贵族的统治工具——国家机器所代替，民主选举出来的部落首领和管理人员为国王和大小官吏所代替，奴隶制国家开始出现。国家“是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事，几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人分为被管理者和专门管理者，后者居于社会之上，称之为统治者，称为国家代表。”[11]特殊的管理阶层构成了官僚主义产生的主体，国家的建立使官僚主义的滋长、蔓延有了现实的肥沃土壤。从奴隶社会到封建社会绵延几千年的历史中，虽然朝代多次变更，统治花样百出，文化和社会风气几经变异，但官尊民贱的思想意识和以官僚为主体的官僚统治，从来没有根本性改变。首先是君权至上的政治专制体制。君王被论证为来自上天的赐命，其意志言论即为法律，集“天地君亲师”于一身，其权力至高无上，既不可分割也不可转让。虽然存在若干自下而上制约君权的政治因素，如具有较大行政执法权的官僚阶层(包括中央大员和地方大官)、各种典章制度或不成文法、官僚士大夫集团等，但他们的权力都是由君权派生的，权力是从属或服务于君权并受君权控制支配的，对君权只形成相对制约力，而不具有强制性的规范力。其次是“治民”与“民治”传统的发达盛行。中国古代专制政治建立在农耕经济基础上，以农民为主体的民众是各种享乐成果的贡奉者和各种劳役服务的提供者，民众安居乐业，维持简单再生产，是国家稳定和以君王为首的官僚阶层得以享乐的前提。如何处理君王以及官僚阶层与以农民为主体的民众关系，“驭民术”成为儒、释、道、法、墨等诸家反复辩解的议题，也是中国传统文化中的一道“风景”。尽管中国古代存在有“民本”的政治思想和政治观念，但“民本”意识是建立在维护统治阶级利益基础上的，是为了保障官僚专制统治及其由此派生的官僚主义的延续性和合法性。三是君尊臣卑、官尊民卑的等级制度。在封建专制主义集权的体制下，代君治民的臣子，在民众面前高高在上，在君主面前则唯命是从，只对君主负责而不对民众负责。在等级森严的制度下，君尊臣卑、官尊民卑被视为天经地义，这就更加强化和加剧了君权的绝对化，“官本位”的绝对化，古代官僚主义正是在这种政治体制和政治文化中走向成熟，不断泛滥。

(二)近代中国的官僚主义：社会巨变场域中的特权政治

19世纪40年代，随着鸦片战争的爆发，西方列强用枪炮打开了中国闭关锁国的大门，深刻改变了中国社会的政治、经济结构，西方文化伴随着军事、经济的入侵也大量涌入，中国进入半殖民地半封建社会。针对帝国主义的侵略和封建专制的落后，一批以中国传统文化为根基的先进知识分子，提出了向西方学习的主张，从魏源提出“师夷长技以制夷”，到曾国藩、李鸿章、左宗棠等主持的“洋务运动”，再到康有为、梁启超、谭嗣同等发起的“戊戌变法”，再到孙中山、黄兴、宋教仁等发起的资产阶级革命，兴起了一浪高过一浪的救国图存运动，动摇了封建专制统治的基础。如果说古代中国的专制官僚政治是古代官僚主义的载体的话，那么近代中国政治经济文化社会的变迁特征则为近代官僚主义生存提供了新的条件，使近代中国的官僚主义形态也具有了新的特点。

从总体上看，这一时期是中国历史上动荡、变迁、转换、更替最激烈频繁的时期，也是官僚主义的迭变期。一方面，旧的官僚专制统治顽强挣扎，竭力维护既有统治秩序，权力集中把持倾向明显，但并不能挽救其覆败；另一方面，在外国列强军事、经济、文化侵略下和国内频繁的战乱中，在革命力量的摧毁下，旧传统官僚政治不可挽回的走向灭亡，新的官僚政治在新条件下逐渐生成。政治与买办金融结合或混一所造成的特殊官僚政治经济体制，是这一时期的重要特点。由买办金融资本转型到官僚资本为新官僚政治提供经济基础。近代官僚主义既带有封建社会旧专制统治的深刻遗迹，又具有资本主义社会的鲜明特点，这是由半殖民地半封建社会的特殊历史所决定的。中国进入近代社会后，资本主义经济成分不断发展，小农经济和宗法家族还广泛存在，封建专制制度受到强大冲击，但封建残余仍很强大。随着君主专制制被民主共和制所替代，中国传统政治文化由于自身制度载体的毁灭而产生危机，西方近代政治文化伴随着帝国主义的枪炮输入中国。中国近代社会的历史，是由古老的封建社会向资本主义社会变迁的历史，也是由闭关锁国到被迫开放的历史，还是中西文化碰撞、融合的历史。这种前所罕见的历史巨变，表现在经济、政治、文化、社会各个领域，也必然导致官僚主义的嬗变。这一时期的官僚主义，与奴隶社会、封建社会的官僚主义有着很大不同，又有不少“相似”。从体制性层面看，其突出表现形式是特权政治。正如王亚南先生所说：“在特权政治下的政治权力，不是被运用来表达人民的意志，图谋人民的利益，反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用来管制人民、奴役人民，以达成权势者自私自利的目的。这种政治形态的存在前提包括三个方面：前资本社会的或封建的体制还在国民社会经济生活上广泛地发生支配作用；一般人民还大体被束缚、被限制在愚昧无知的状态中；那种无知人民存在的落后社会还很少与较进步的社会发生经济的文化接触和交往。上述三个前提，是密切关联着的，只要其中之一项有了改变，其余两项就要跟着受到或深或浅的影响。虽然至关重要的，或最有决定作用的，依旧是前资本社会的经济体制的保留。”[12]近代中国后期的民主政治运动、文化革新运动，特别是马克思主义的传播和中国共产党领导的革命斗争，对半殖民地半封建的社会形态、思想文化和政治体制造成了巨大冲击，动摇了以特权政治为突出特征的官僚主义的基础。随着国民党政权的垮台，新中国的成立，这种特殊的官僚主义便寿终正寝了。

近代中国的官僚主义，是一种畸形的官僚主义。它既有浓厚的传统专治政治的影响，又有资本主义社会的基因，官僚们运用政治特权奴役人民，剥削人民，并与官僚资本共图谋，使升官与发财并轨，当官为了发财，发财就能当官，成为这一时期官僚主义的重要表象。不在沉默中觉醒，就会在沉默中死亡，人民绝不会容忍这种卑劣政治生态的延续。当人民觉醒并奋起反抗时，这种官僚主义便不可避免地被人民扔进了历史的垃圾堆。

(三)现代中国的官僚主义：管理层面上的职场病态

1949年新中国的成立，是中国几千年历史上的重大变革，从思想意识、政治制度、经济基础和社会条件等方面为遏制和反对官僚主义创造了根本条件。但是，官僚主义并没有因此而销声匿迹，逃之夭夭，而是以各种方式渗入新社会的肌体，腐蚀和危害新的国家政权。正如毛泽东所说：“官僚主义和命令主义在我们党和政府，不断在目前是一个大问题，就是在一个很长的时间内还将是一个大问题”[13]。这一时期的官僚主义，虽然与阶级对立、阶级剥削为基石的旧社会的官僚主义有本质区别，但依然传承了旧社会的遗迹，在新的条件下变化泛滥，在思想观念、体制机制、官僚作风等方面表现出来，尤以思想作风为突出特征。主要表现为颠倒主仆、脱离群众，形式主义、脱离实际，滥用权力、图谋私利，对内神秘、对外封闭等官场病态。

第一，颠倒主仆、脱离群众。社会主义的国家政权，本质上是工人阶级和劳动人民的政权，但由于无产阶级国家“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利后所继承下来的一个祸害”[14]，国家机关及其工作人员仍存在脱离社会、脱离群众、异化为社会主人的可能。特别是过去长期形成的党政不分、以党代政、权力过分集中的政治体制，往往导致管理机构和管理者高高在上，不能有效地为基层人民群众服务，从而滋生权力本位的官僚主义。

第二，形式主义、脱离实际。马克思指出，就官僚机构的实质而言，是“作为形式主义的国家”，“官僚机构认为它自己是国家的最终目的。既然官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容，所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。因此，它不得不把形式的东西充当内容，而把内容充作形式的东西。国家的任务成了例行公事，或者是例行公事成了国家的任务”[15]。只重形式、不讲实效，脱离实际、不求务实，是现代中国官僚主义的普遍表现。

第三，滥用权力、图谋私利。在社会主义国家里，各级官员的权力是人民赋予的，理应对人民负责，为人民谋利。但由于权力高度集中，缺乏经常规范的有力监督，权力就容易被滥用。当掌权的官员缺乏科学的权力观、人生观、价值观时，就会以“权威”自居，一朝权在手，便把令来行。更有甚者，把人民赋予的权力看作自己谋取私利的“特权”，假公济私，结党营私，违法乱纪。

第四，对内神秘、对外封闭。“官僚机构的普遍精神是秘密是神秘。保守这种秘密在官僚界内部是等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对于官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”[16]官僚主义的这种对内神秘、对外封闭的目的，就在于为了使官僚机关免遭各种批评，为了把领导和管理活动伪装成一种超然于各种利益之上的、大公无私的活动。

现代中国官僚主义表现远不止以上这些，但仅从这几方面就可以看出，官僚主义是同社会主义制度不相容的，是与国家和人民的利益背道而驰的。

对此，我们党与官僚主义进行了长期不懈的斗争。一方面，从新中国建立到现在，反官僚主义的运动和斗争连续不断。仅在“文化大革命”前的十七年中，就先后开展了多次反官僚主义的运动。从1951年的“三反”“五反”、1953年的“新三反”、1954年的整党整风、1957年的整风运动、1964年的“四清”运动，都把反官僚主义作为重要任务之一，对当时官僚主义的蔓延发展起到了一定的遏制作用。改革开放后，开展的“整党整风”、“三讲教育”、“先进性教育”、直至现在的“党的群众路线教育实践活动”，都把反官僚主义作为重要任务，并取得了一定成效。反官僚主义斗争的持续开展，充分说明了我国反官僚主义的政治立场和坚定决心。另一方面，为了从体制机制上防止官僚主义，铲除官僚主义赖以寄生的体制机制土壤，新中国成立以来，进行了一系列的政治体制和行政管理体制的改革。这些改革大多围绕着调整党政关系和政企关系、转变政府职能、简政放权、提高效率等方面展开，对防止和克服官僚主义起到了一定作用，显示了我们党与官僚主义斗争到底的决心和勇气。

特别应该看到的是，社会主义制度条件下的官僚主义，与剥削阶级占统治地位国家的官僚主义相比，有本质的不同。

首先，它在国家政权中不占主导地位，与社会主义制度没有必然联系。作为旧制度必然产物的官僚政治，它本身就是旧的国家制度的组成部分。国家政权的根本任务，是保护私有制，保护有产阶级。一切旧官僚，都是剥削阶级的忠实代表，官僚主义在其国家政权中必然占主导地位。与此相反，社会主义国家是工人阶级领导的人民当家作主的国家，社会主义公有制在国家经济生活中占据主导地位，马克思主义是国家的指导思想，这就为遏制和消除官僚主义提供了基本条件。因此，社会主义条件下的官僚主义并非社会主义制度所固有。正如刘少奇所说：“我们的国家同那些少数人压迫绝大多数人的剥削阶级的国家相反，我们的制度是反对官僚主义而不是保护官僚主义。”[17]社会主义制度下的官僚主义主要是旧社会遗留因素造成的，同时也与一些具体体制机制不科学相关，它不是社会主义制度的必然产物。

其次，它同劳动人民之间的矛盾性质不同。剥削阶级占统治地位国家的官僚主义同劳动人民的矛盾是对抗性矛盾，体现在政治生活中就是官民对立。解决这种矛盾，必须破除旧的官僚国家机器，建立人民政权。社会主义条件下的官僚主义同劳动人民的矛盾，除了极少数严重违法乱纪者外，大多数属于人民内部矛盾，是非对抗性的。社会主义的政治体制就其本质而言已不再是官僚体制，对于存在的体制机制方面的官僚主义表现，能够通过社会主义改革来加以防止和克服。