官僚主义的内涵、源流、形态与防治研究（2）

二、官僚主义的生成机制

官僚主义作为一种独特的社会历史现象，是人类社会形态发展到一定阶段的产物。它是随着劳动分工、私有制、阶级和国家的产生而产生的。关于官僚主义的缘起，学术界有不少不同的观点，比较有代表性的观点主要有两种：一是“本性论”，二是“阶级论”。所谓本性论，就是认为官僚主义是人类的“政治原罪”，是权力机构与生俱来的，“是人性中压迫剥削欲这种恶对政府状态的善的寄生”，是人的本性的产物。这一观点从官僚主义生成主体方面把握官僚主义产生和存在的根源，从静态的角度抽象出不同时期官僚主义的共同点，即官僚主义产生的一般原因，由此阐明与官僚主义斗争的长期性和复杂性，是有一定启发意义的。但这一观点不能解释不同社会制度条件下，官僚主义的不同性质，不能说明不同客观环境下官僚主义的不同表现，因而不能说明不同时代、不同国家和地区官僚主义的特殊性。所谓阶级论，就是认为“官僚主义的产生是以官民对立为基础和前提的，是阶级对立的产物”。这种观点认为官僚主义是特定历史的产物，阶级社会是官僚主义存在的基础，揭示出不同历史时期，特别是社会主义社会与剥削阶级统治社会官僚主义的不同特点和本质区别，侧重分析官僚主义的特殊性，具有很强的现实意义。然而，这种观点还是没有很好地说明官僚主义是怎样产生的，难以说明社会主义社会官僚主义长期存在并在一定程度、一定领域、一定范围变化蔓延的原因，容易导致对官僚主义这一复杂现象剖析的简单化。不同的观点主要是学者们对于官僚主义的生成缘由的观察立场或者视角上的差异造成的。笔者认为，要揭示官僚主义生成机制，不能仅仅停留在某一个历史时期，也不能仅从某种社会制度或意识形态条件出发，这样容易导致片面性和主观性。正确地把握官僚主义的生成机制，应当从孕育它的母体开始分析，找出其“种子”所在，这是它萌芽、成长、泛滥的根源。笔者认为，官僚主义源自于人类群居的基本属性，孕育于人类早期管理与被管理的分工，在私有制、阶级和国家出现后，官僚主义的阶级对立和官民对立特征才更加明显。

(一)生成的自然机理：人类群居活动中管理职能的异化

官僚主义与其他任何事物一样，都有一个复杂的孕育生成发展过程。实际上，不管官僚主义的表现形式多么的复杂和如何变化，从使其发生的主体(管理者)的角度看，无非是两种情况：一种是无意识的、不自觉的，如由于处于组织管理地位管理者的思想认识水平或科学技术水平等方面的局限，造成决策错误或瞎指挥现象，只能随着管理者素质的提高和科学技术水平的不断进步逐渐克服；另一种是有意识的、人为的，处于组织管理职位的管理者“制造”的，如讲形式，打官腔，为了当官而当官，一味把责任向上或向下推诿，以权谋私，仗势欺人，利用手中的权力为自己或少数特权阶层谋利益等，它必须靠组织管理的不断创新才能抑制或消除。官僚主义存在的这两种情况，在实践中是不能决然分开、彼此孤立的，恰恰相反，它们之间相互影响、相互渗透，两者你中有我，我中有你。从本质上看，不论官僚主义的哪种表现形式，不论孕育、萌芽、产生、发展乃至成熟的不同时期，官僚主义都是以社会内部管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导这样的社会分工为前提的。没有管理、指挥、领导这样的职能出现，就不会有管理者、指挥者、领导者的出现，也就无所谓“官”，当然就不会有有意识或无意识、自觉或不自觉的官僚作风，更不会出现指挥、决策和管理上的混乱和错误。

从管理分工的角度看，各个历史时期和不同地区、领域的管理内容会有着很大差异，管理者的产生、管理的组织结构和方式也会有很大不同。由于上述两种原因，迄今为止的一切社会中的管理，都不同程度存在着混乱与错误，管理者也难免发生各种指挥或决策错误(有意或者无意)，这是官僚主义产生的源头。所以，人类社会组织形成之初，维系组织所不可缺少的内部分工中，就已经孕育着官僚主义产生的可能性。人类“为了在发展过程中脱离动物状态，实现自然界中的最伟大的进步”，需要“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自卫能力的不足”[8]。人数达到一定规模、需要采取一致行动的人群中，必然分工出管理与指挥的职能，出现管理者、组织者和指挥者，这是协调群体行动、形成统一意志、发挥群体优势的必要条件。不过，这种可能变为现实，官僚主义的真正产生和发展，与这种分工的日益专门化、固定化和复杂化相联系，则是一个极其漫长而复杂的过程。

在原始社会，为了与恶劣的自然环境和各种凶猛的野兽作斗争，为了获得生存的食物和其他必要的物质，人类认识到社会组织的必要性，管理职能也就随之出现。早期的社会组织具有临时性和不稳定性，指挥者的地位是随机的和自发形成的，没有任何特权和特殊利益可言。随着这种组织活动的经常化，由于人们智慧、经验、体力等方面的差异，造成那些体魄健壮、才能突出、经验丰富、在这种活动中经常起主导作用的人，就能相对稳定地处于管理者、组织者或指挥者的位置，在群体活动中主要从事管理、组织或指挥工作，行使指挥权力。由于当时的认识水平和科技水平的局限，这些组织管理者往往会做出一些脱离实际的决策，出现各种瞎指挥的现象，这就是官僚主义的胚胎形态。随着原始社会生产力的发展和人类自身的繁衍，人类逐渐获得以血缘关系为基础的社会关系的认知，家庭、氏族、部落等比较稳定的社会组织逐步确立和发展起来，管理活动开始复杂化、专门化、固定化。这一时期，不仅有了与生产劳动直接相关的行业分工和生产劳动过程中的内部分工，而且出现了与生产劳动没有直接联系、维系氏族部落统一的社会管理职能，同时也出现了这些职能的承担者或管理阶层。随着群居人数的不断增长，社会事务的不断增多和社会关系的日益复杂化，管理者阶层的职责和权力在不断扩大，对社会的影响力越来越大，逐渐演变成凌驾于社会之上的“官僚”阶层，形成了官僚主义得以产生的主体。

应该指出的是，由于原始社会自然生产力水平低下，管理者与被管理者的物质差别很小，管理的内容也很简单。由于氏族部落内部约定俗成的军事民主制度，酋长、族长、长老等均由选举产生并随时可以罢免，他们是靠“威望”而不是“暴力”行使权力的，他们必须保持良好的个人行为和德行才能在较长的时间内掌握权力，这在相当程度上抑制着官僚主义的发展。只有当部落酋长的产生由选举变为世袭从而使酋长变为君王时，只有当君王为了维护自己的统治而把部落管理机构变成为国家机器、把管理者变为各种“官僚”并用暴力行使权力时，官僚主义才真正开始成熟、泛滥，并成为政治文明的毒瘤和人类的大敌。

(二)生成的社会条件：国家与社会分离背景下的官僚政治

随着社会生产力的发展，人类社会分工不断发展，私有制和阶级开始出现，阶级和阶级对立也逐渐产生。人与人、家庭与家庭、行业与行业、集团与集团、阶级与阶级的特殊利益与社会的共同利益出现矛盾和冲突，危害到人类的共同利益和协调发展。为了克服这种矛盾和冲突，需要一个凌驾于各种特殊利益群体之上的强力机构，以维护社会的稳定共处。“共同利益才采取了国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式”，国家就在私有制和阶级的基础上产生了。在阶级社会里，国家经常被标榜为全社会所有人的代表，但事实上国家无非是阶级斗争的产物，是统治阶级借以实现其自身共同利益的政治形式，是人的异化在政治上的表现。只不过它采取了“虚幻的共同体的形式”，以此掩盖了其作为“一个阶级统治着其他一切阶级”的实质。[9]随着国家的出现，官僚机构和一般意义上的官僚政治也应运而生，这些机构无非是为了维护统治阶级的地位和保护统治阶级的私有财产而设立的特殊机关。“所以，官僚政治是官僚主义发展的高级形式，它的诸多运作方式和表现形式，如君主政体、贵族政体和民主政体，还有选举、审判甚至战争等，也是与阶级统治相配套的对人民行之有效的阶级统治和社会管理形式。“在剥削阶级社会，官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。”[10]一般说来，官僚政治必然建立起与之相适应的官僚制度，而这种政治和制度则不可避免地会产生各种各样的官僚主义弊端。

国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的工具。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中揭示了这种对立的必然性：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，他照例是最强大、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”在国家所设置的官僚机构中，各级官僚总体上属于统治阶级的一部分，拥有和使用属于统治阶级的政治权力，为统治阶级服务。这种政治上的特权使得各级官僚很容易形成高高在上的控制欲和优越感，运用所掌握的权力侵夺人民的财产和自由。在统治者和被统治者的利益博弈中，官僚必然是站在统治阶级一边的，虽然也可能有极少数的“叛逆者”。这种官僚主义是由社会形态和政治制度决定的，只要还处于阶级统治和阶级对立的历史阶段，这种官僚主义就会始终存在，并凭借其意识形态、法律制度、经济社会基础而合法化。而利用手中权力践踏社会形态和法制制度，为了谋取个人或小集团利益滥用职权，推诿扯皮，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等，则是“合法性”官僚主义的极端形态，不仅会遭到人民群众的坚决反对，也会被统治阶级为维护其统治而打击。

(三)生成的人性基础：基于理性经济人假设的官僚自利行为选择

官僚主义产生，除了缘于社会分工基础上的管理职能异化和官僚统治的制度性缺陷外，还与官僚人性中的自利行为有关。亚当·斯密最早阐述了“经济人”思想，认为社会个体都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途，所考虑的不是社会利益而是其自身利益。“经济人”也就是理性算计人，考虑在社会行为和市场行为中如何以最小的成本获取最大的利益。后来，新制度经济学理论、公共选择理论把基于人性论的“经济人”理论，导入到对官员行为动机的分析中。传统政治学理论认为官僚是公共利益的代言人，是受公众委托行使公共权力、谋取公共利益的公仆，理应除了公众利益之外没有自己的特殊利益。而公共选择理论的“经济人”假说认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的，其目标既不是公共利益，也不是机构绩效，而是个人收益。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照成本——收益原则追求最大化效用或利益。作为选民个体总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案，同样，作为政治家或官僚，在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。官僚无节制地追求最大自身效用的消极后果，则是官僚主义盛行、形式主义滋生、行政效率低下，甚至是寻租日盛、腐败横行。

按照这一“经济人”假说理论，各级官僚机构中的官僚，在服从君主或国王命令时，并不是完全顺从的，并不能完全遵守统治阶级为其设定的行为规范，因为他们还有与统治阶级共同利益之外的个人利益、家族荫庇及行为。他们是独立的利益主体，具有一定的官场潜规则和文化，甚至把国家的目的变成了单个官僚的个人目的，变成了其升官发财、飞黄腾达的手段，运用手中掌握的权力谋一己之私。从这个意义上讲，理性“经济人”官僚既与公众相对立，又是统治阶级内部的异己分子，是统治阶级的整体利益的破坏者、侵蚀者。当管理监督不力、自律意识缺乏、社会风气不正时，作为理性“经济人”的官僚，其人性中的自利行为就会导致官僚主义的泛滥。这种基于理性“经济人”假设下的官僚自利性行为选择而生成的官僚主义，既与人民利益严重冲突，又违背了统治阶级的整体利益。这类官僚在管理职位上的履职无疑是不合格的，直接破坏了法律所维持的治理秩序，对整个社会稳定也具有极大的破坏性，是一切国家和社会最难以承受的危害，也是最易死灰复燃的毒草和顽疾。与这种官僚主义的斗争，也是长期的、反复的和艰巨的，将必伴随着反官僚主义斗争的始终。只有当官僚主义进入棺材后，它才会寿终正寝。