洪虎：如何推进国有经济改革与建立职业经理人制度（4）

我国国有企业（我用了个国有企业，就是历史上一直说的国有企业，因为国家出资企业在过去的文件里没有出现）改革方向一直是坚持政企分开、政资分开的原则，决不是把过去隶属于各个部门的国有企业改为集中于一个部门管理就是实现了政企分开、政资分开了，这种做法是有违国有企业改革的初衷的。也就是《企业国有资产法》里讲的，政府的社会管理职能和履行出资人的职能要分开。

改革的办法是将此类特设机构的名称改为各级政府的国有资本营运委员会，专司行使国有资本出资人的职能，将现在承担的政府行政职能转给政府相关部门去行使，实行去行政化管理的改革。这里一个很重要的问题，就是我们说要坚持依法治国，其中就包括把这个机构定位为行使民事权利的机构，它的地位才能够和其他出资人平等，它才能和投资的公司处在一种平等的地位。否则，你有行政管理的权力，你怎么能跟其他出资人平等呢？你有行政管理的权力，你怎么能让公司或者其他出资人提起民事诉讼呢？那就成了行政诉讼了。它只有跟你是一个平等的主体，它才能相关地提起民事诉讼。比如说，股东之间的权益依法要合理地维护，大股东有没有侵害了小股东的权益？如果侵害了，小股东要告你，它是把你作为一个民事权利主体去告呢，还是把你作为一个行政管理的机构去告呢？为什么要搞这么个特设机构？就是要把政府的这两重身份、两种职能、两种履职的方式区分开。比如说，咱们现在国资委管理的企业敢去告国资委吗？恐怕通常不敢。为什么？因为国资委是企业的管理者、领导者，如果国资委和企业是平等的主体关系，公司是可以告股东的，那是什么呢？是个民事诉讼，不是行政诉讼。如果完全不分，你说人家告你，怎么告，是行政诉讼还是民事诉讼啊？所以，管理体制不解决，实际上政企分开、政资分开很难做到。

第二个难点是国家出资企业的去行政化改革。

现在各级政府直接出资的企业都实际定有行政级别。这是企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的一大障碍。过去中央有关企业改革的文件，多次强调取消企业的行政级别，但这项改革进展十分艰难。解决这个问题要从国有经济管理体制改革入手，国家出资企业要准确界定不同的社会功能，选择不同的国有资本的出资形式。

国有独资企业可以与政府保持一定程度的行政纽带关系，与政府之间不单纯是出资人和被出资企业的关系，它们应该由政府有关的主管部门管理，可以保留行政级别。至于今后改革怎么做，可以进一步的研究。我们过去有一部《全民所有制工业企业法》，那个是针对原来两权分离以后的国有企业，现在看来那个法的适用范围越来越不行了，因为它的企业的经营自主权是来自于政府主管部门授予的，我们当时总结了十四条权力。哪来的呢？它的本源是政府主管部门授予的，所以经营管理资产的权力也是授予的，是有限的。那么，我们现在讲的国有独资企业还不是完全那个意义上的。但是我们现在国家缺少一部《国有独资企业法》，完全用《全民所有制工业企业法》来代替它还有很多地方不适应，这是我们立法工作的一个缺欠。但是国有独资企业这种形式，国家是明确了，它是法定的形式，是可以选择的。那么，公司制的国家出资企业，原则上应该取消企业的行政级别，只要你完成了公司制的改造，都应该取消。

第三个难点是国家出资企业负责人身份的去行政化。

前面我讲的是企业的去行政化，这个是企业负责人身份的去行政化。国家出资企业现在事实上也存在着行政级别，同样国家出资企业负责人事实上也存在着行政身份，即：相当于某一级别的国家干部。这种行政身份极大地妨碍了企业经营管理人员的职业化、市场化、专业化和国际化的进程，影响了企业经营管理水平和国际竞争能力的提高。

改革的出路在于区别不同出资企业、不同类别的负责人，采取不同的身份。这是一条原则。

国有独资企业的负责人可以采取政府公务员或政府雇员身份，由政府主管部门委任，保留其行政身份。这个在世界各国也是这样的。当然，在整个数量上他应该是少数，不可能是多数都采取这个。其薪酬标准由政府部门制定。

公司制的企业要分一分。国有独资公司在企业中代表国家出资人利益的负责人（这是指董事、监事）可以由行使出资人职能的机构，从国家公务人员或政府雇员中选派（就是原来是国家公务人员的保留其行政身份，但他进入公司实际是以政府雇员的身份，取消其行政级别，委派到公司任职）。其薪酬标准由出资机构确定，从公司可分配的利润中列支。我们现在对从企业员工中选的董事代表，实际上还是执行他原来的薪酬，然后给一定的补贴，这个仍然纳入用工成本里去。如果把员工选成了公司董事，他的列支应该在公司的可分配利润中列，不再进入到成本的费用里。也就是作为出资人机构聘请维护你的利益的人，就是董事、监事（出资人利益的代表），他们的薪酬标准是由行使出资人职能的机构来定的。这就像《公司法》里讲的，董事、监事的报酬是由股东会决定的，而经理的报酬是由董事会决定的，他要分层次，身份不一样。主要承担实现国家出资人利益任务的负责人，这是指公司的高管人员，他不是你利益的代表，而是实现你利益的负责人。这个定位很重要，就是一定要和董事、监事区别开来，这叫高管人员。那么由公司董事会从市场聘任不确定其行政级别，其薪酬标准在市场价格基础上由公司董事会确定，从公司员工成本中列支。所以，这是因企制宜的，不是国家出资企业不论什么情况都制定一个统一的标准，大家就都得按这个执行。另外，他们也不是完全按照员工的工资水平的多少倍计算。要看这样的人在市场上的价值是什么，你要遵循这个标准。不要认为现在企业员工薪酬水平就是合理的，然后就按照具体多少倍，比如说8倍，去选择你的领导人，不是这样的。

国有资本控股和参股的公司的区别，要依据《公司法》规定，由公司股东会或股东大会选任公司的董事、监事。当然国家出资机构可以推荐职业董事和职业监事，并由股东会、股东大会决定其薪酬标准；公司高管人员由公司董事会从市场上聘任，并根据市场价格决定其薪酬标准。按对公司资本的不同控制程度，在这些过程中，分别发挥国有资本出资机构的作用。这是国有资本的控股和参股公司一定要依据《公司法》。但是你们要想到，就是公司的实际控制人，这是我们《公司法》里专门提到的。所以，出资人不是完全等同于股东，国家出资人机构是利用协议，利用其他的，可以发挥你的作用，但是一定要在法律规范的范围内。因为公司实际控制人不光是国有资本的出资机构，其他公司也有实际控制人。有些公司的家族背景体现在哪？那个股东不一定是就是他家族的人，但是他那个股东行使表决权的时候要受制于那个家族的意见。现在股东名册上有的登记的是老太太的名字，她是个大股东，实际你让她对公司发展表达意见，她都说不清楚。但是，你说她有意见没有？她有意见，就是要反映实际控制人的意见。我不知道这个意思讲清楚了没有，就是我们行使出资人职能的机构，不要简单认为出资人就是等于股东，还得把出资人包括公司实际控制人（在股东名册里没有出现的）考虑进去。

总之，国有经济管理体制的改革要围绕三个去行政化的要求，按照国家出资企业的四种不同形式，有区别地因地制宜地推进。三个去行政化，说到底，与我们国务院的国有资产监督管理委员会的定位有关，地方政府往往都是跟他对口。现在的国务院国有资产监督管理委员会的“三定方案”赋予其很多属于履行政府行政权力、行政职能的任务。这里我顺带再说一下，国有资本从哪里来的？实际上是财政资金投入到资本项目就转化成国有资本了。所以，财政资金的监督管理是他的行政职能，而作为出资人不是监督管理，是个维权的概念，你要防备别人侵害你的权益，但你不是企业的行政主管、不是公司的行政主管，你不能去监督管理它，所以他是个维权，一定要把这个东西弄清楚，采取适合你维权的方式，履行你的职责。

（三）国有经济改革要处理好国家出资企业员工身份的问题

党的十八届三中全会的《决定》提出，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，这就需要解决企业员工的身份问题。解决员工能上能下的问题，要解决员工的干部与工人身份的问题，实际上是要解决企业经营管理人员、专业技术人员和技能型人员的身份差异问题。过去传统的国有企业，干部职工的身份是严格分明的，职工要转为干部要有转干的指标，要获得批准，否则干部身份是不被承认的，有好多企业就搞了好多以工代干的，他身份是工人，他干的活是干部应该干的活，就叫以工代干，然后得争取转干指标来解决以工代干的一部分人，你想全部解决还不行，要不断去向上级主管部门要这个指标。这种传统思维，现在实际上还是这样，比如说企业中的经营管理人员，我们往往认为他们就是属于干部、属于职员，不是属于职工的那个部分；专业技术人员也往往认为他们是属于知识分子，是属于干部，因为过去认为知识分子就是属于干部；技能型人员往往就把他当成是工人。所以，要能上能下，得解决他们之间的关系，而我们现在的管理制度有好多不利于突破界限的规定，当前政府的人事管理制度、企业内部沿用的人事制度都还不适应这种能上能下的要求。

解决员工能进能出的问题，也面临着一系列劳动人事管理体制的障碍。企业员工身份与社会成员身份还没有平滑的衔接。所以，当一个员工解除了他的劳动合同以后，会带来很多问题。比如说《劳动合同法》关于无固定期限劳动合同的有关规定，实际上是着眼于稳定劳动关系，没有考虑企业要根据工作需要、根据竞争上岗的原则，需要不断更新他的员工。一方面要促使劳动关系稳定，一方面又要有利企业的劳动力流动，这叫新陈代谢，要拿捏这个度。第二就是劳务派遣工的问题。在《劳动合同法》里对此也做了特别多的限制，一个基本的立论是同工同酬，就是认为现在的劳动派遣工和同样岗位的固定工待遇不一样。我觉得同工同酬指的是同一种劳动制度下的同一种岗位的比较。跟劳务派遣公司签合同的，劳务派遣公司是用人单位，他们之间的派遣工之间是不是能够做到同工同酬。我们原来感到终止劳动合同关系的那些人就失业了，但是你要从另外一个角度看，他失业的岗位会被一些新的人得到，那不是新的人就业了吗？当然，解决能进能出的问题一定要依法进行。为了解决能进能出的问题，现在看来还有很多体制机制性的障碍，我们都要研究，如何去解决，我说的是这个意思。

解决收入能增能减的问题，首先要解决企业员工收入的水平是由什么决定的，然后再说劳动力的市场价格，市场价格又是由劳动力供求的稀缺程度决定的，而劳动力在市场上可以充分流动，市场价格反映才比较准确。流动不充分，市场价格就会扭曲，在这种不断流动中才体现出他的价值。你说几根针换几斤盐、换多少羊毛，要不是大量的社会交换很难确定那个价格。过去有人就说针怎么做的，是用铁棍磨出来的，一个铁棍要磨成那么细的针我得花多大工夫啊，那太费事了，所以它的价格就高。后来针不是用铁棍去磨出来的，自然它价格就下来了。所以，具体的薪酬标准要因职位不同，确定标准的主体也不同。国家出资企业员工流出企业比较困难，与传统的“一进企业门便是国家人”的观念有关，更多的是由企业员工身份转为社会成员身份还存在着很多实际困难有关，也就是进门容易出门难.解决这些问题需要国家从政府层面和社会层面推进劳动人事制度改革，才能给企业创造宽松的环境。