现代国家制度建设：中国国家治理能力现代化的战略选择（3）

二、制度建设：中国国家治理能力现代化的首要前提

治理现代化是中国全面深化改革的总目标，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重大战略抉择。现代治理的核心特质在于治理主体的多元化、治理方式的民主化和法治化，要求源于非国家强制契约形成的多元治理主体遵循理性、责任与公正的原则，主要通过平等协商的方式，多向度地对各种社会经济问题进行有效治理。有学者认为现代治理能力包括制度建构能力、科学发展能力和深化改革能力[4]；或者将国家治理能力概括为合法化能力、规范能力、一体化能力和危机响应和管控能力[5]。尽管学者们对国家治理能力的具体内涵有不同的解读，但鉴于国家治理的制度化、规范化和程序化实为国家治理现代化的本质要求，设计优良的制度体系、有效实施现代国家制度乃是现代国家治理能力的核心构成要素。实现中国国家治理现代化，亟须构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的网络治理模式，需要按照现代治理的制度规范，向社会和市场进行制度化的放权，同时训练和提升社会与市场主体的参与能力，使之在共享社会治理权力的基础上不断提升国家治理绩效[6]。在中国国家治理现代化的历史征程中，都会对以执政党和政府为唯一主体的管控型模式提出严峻挑战，对国家治理能力现代化提出全新的迫切需求，而积极稳妥地推进现代国家制度建设是中国国家治理能力现代化的首要前提。

从纵向历史变迁的过程分析，中国国家治理能力的发展既受到制度建设的影响，同时也能够反映一定时期内现代国家制度建设的整体水平。在中国古代社会，政治权力结构与小农经济的社会结构高度耦合，形成了政治主导社会、经济和文化的局面。在这种人治主导的国家治理模式下，治理绩效首先取决于专制君主的道德品行、官僚体系的工作效率，制度建设不仅严重缺失，而且在社会政治生活中长期处于边缘化的地位。尽管中国历朝历代大多建立了类似于保甲制的半官方治理结构。但由于士绅阶层主要凭借文化、伦理和知识形成的权威，更多地通过本地社区通行的习俗与惯例，承担了大部分基层社会的治理职能。对于中国的王朝国家而言，其对基层社会的整合和渗透能力都远远不及现代国家。虽然社会多元主体不同程度地参与了治理过程，但社会组织和公民的参与缺乏基本的制度化保障。国家对社会的控制程度较低，国家治理能力相对比较虚弱，只能实现局部的、象征性的治理，而不能进行整体性的、实质性的治理。

新中国建立初期。中国共产党通过公有制的经济体制和人民公社的社会组织形式，彻底重组了底层社会结构，娴熟运用党的革命权威和超强的社会动员能力，实现了对中国社会的全面渗透和政治整合，国家能力有了质的飞跃。在社会控制与社会治理上，党和政府仍然通过积极利用多元的、半官方的社会治理机制，但现代社会管理制度尚未完全建立，公共事务领域和社会生活领域都还有太多法律和制度的“空白地带”，法律和制度体系远远无力推动和规范国家治理活动，公民的现代法治意识也没能完全确立。因此，新中国成立初期至改革开放前，中国国家治理能力虽有量上的飞跃(集中体现在执政党和政府的社会动员能力和资源汲取能力上)，但依然没有质的突破，这种以强制性权力为主导的治理能力依然是传统性的，而以基础性权力和制度化权力为主导的现代治理能力却是缺失的。低水平的现代国家制度建设，延缓了中国国家治理能力现代化的历史进程。