山东：放宽落户还是公共服务均等化?（2）

积分落户常常成了“精英落户”

以放松城镇入户为主推进农民工市民化，首先要考虑的是地方政府自主还是中央政府主导。放宽入户工作有很强的地域性。由于各地的流动人口比重和结构、承载能力等有很大差别，很难为农民工落户制订统一的规范性政策。地方的户籍管理涉及各个部门，作为主管机关的公安部门缺少实际操控权，改革需要各方面的协调。从以上两点来看，应该由地方政府自主决策，因地制宜地设计农民工入户办法。但是，地方政府注重优化本地人口结构，缺乏对外来农民工全部落户的积极性，流动人口聚集的城市尤为如此。由于资源约束、本地居民抵制等原因，地方政府更倾向于有选择地放宽落户:一是“择优”，吸引当地需要的高学历、高技能人员；二是“重本地”，先考虑本地农业人口的城市化。这样，外来农民工这个最需要市民化的社会群体只能成为城市落户政策的最后考虑对象。在有些试行积分入户制的地方，外来农民工落户的比例极低。据调查显示，2010年深圳通过积分入户的人数为3227人，其中，原始户籍为城镇户籍的比例占86%，而原始户籍为农业户籍的仅占14%；但农民工在外来人口中所占比例高达80%。这是地方政府的择优和本地偏好的有力证据。例如作为最大农民工输入地的广东的积分入户制度，看似是户籍制度改革的“破冰”之举，有利于推进城镇化，实则是倾向于精英落户的政策，带有强烈的学历和金钱导向。较高的准入制度影响了农民工自由迁徙的权利，城乡二元结构也进一步拉大。因为门槛高，在最先实行积分入户的中山市甚至出现了指标连续两年有空缺率的情况。

放宽落户由中央政府统筹，从理论上说，有利于克服地方偏好，有序推进农民工市民化的整体进程。但是，最大的困难仍在实施环节。由于这项工作的地域性和非规范性，中央政府的调控手段非常有限，主要是落户的“指标控制”(类似于在全国推进保障房建设)，再就是如何按落户“人头”与地方分摊改革成本。中央政府无法制定政策实施细则，更不能干预落户审批过程，也缺乏有效的监督手段。这样，地方政府偏好虽然受到挤压，但还会保留相当大的空间。

中央政府以农民工市民化为目标，推行“有计划”落户，另一难题是流动人口数量的变动性。城市存在外来流动人口，根源就是本地户籍与福利和服务挂钩、排斥非本地户口的制度。不彻底打破这样的制度安排，流动人口就会源源不断地生长出来。每年“新生”的流动人口包括:数百万到城市初次就业的农村青年，在非户籍地就业的新的大学毕业生(包括海归)，跨城市流动的就业人员及其家属，为特定目标或利益流动的群体(如“高考移民”)。由于流动人口变动大、构成复杂，中央政府难以保证计划的科学性、包容性；另一方面，面对不断变化的落户需求，地方也可以寻找各种理由，从本地利益出发选择入户门槛和落户对象，从而导致在农民工市民化计划的执行上大打折扣。

综上所述，如果忽视基本公共服务均等化，把农民工市民化的希望完全依托于放宽落户，那么最终可能形成三个后果:第一，部分农民工得以在城市落户，但相当多的人无法实现落户愿望。这样，农民工市民化目标在很大程度上就落空了。第二，户籍“含金量”偏高的城市政府倾向于给放宽落户贴上“户改试验”的标签，以此理由拖延公共服务均等化的关键性改革。第三，由于户籍(福利)制度在全国维系，即使在没有外来流动人口压力的地方，户籍管理继续运行，常住人口管理遥遥无期，入户审批依然是人口迁移流动的人为障碍。形成这些后果，不但农民工市民化的目标难以实现，户籍制度改革的大方向也将受到干扰和制约。