山东：放宽落户还是公共服务均等化?

近来，农民工市民化的研讨集中到两大思路，这就是逐步放开城镇落户和推进基本公共服务均等化。当前，一个紧迫课题是比较两大思路的优劣，探讨政策选择与配套。放宽城镇落户和促进公共服务均等，哪一个应当是主导?这是农民工市民化方略设计的基本问题，关系到新型城镇化的成效，需要审慎、全面的思考。

按“人头”推进与按权利推进

放宽城镇落户和促进公共服务均等的立意都是推动农民工市民化，但二者的作用方式不同。放宽城镇入户将使一些农民工取得流入地的城市户口，从而获得城市居民享有的经济社会权利。这里，农民工向市民转变是一次到位的，这种市民化的标识即为身份的转变，从户籍意义上获得市民身份。但是，每次落户的只能是少数人，大多数农民工要长期等待。因此，这是按“人头”推进的农民工市民化。与之不同的是，基本公共服务均等化是按照权利推进的市民化:如果某项公共服务实行本地居民和外来人口的无差异政策，就本项公共服务而言，农民工获得了与城市居民同等的权利。基本公共服务均等化的着眼点不是将农民工个体一次性的完成市民化，而是将2.5亿农民工的权利地位向城市居民逐渐靠拢。

放宽落户和服务均等化都与户籍制度有关，但这两个关系有很大不同。放宽城镇入户的各类试验常常被冠以户籍制度改革之名，但是这类措施并不触动现行户籍制度的核心——户籍身份与公共福利的联系，而是在城市落户的门槛和操作环节上做文章。放宽城镇入户的一些做法，如积分落户制，是以城市户籍的现有福利价值为基础。仅仅属于“新瓶装旧酒”，本质上来讲与原来的二元户籍制度并无太大区别。基本公共服务均等化从表面上看，似乎与户籍制度无关，因为这并不改变外来人口的户籍身份。但是，均等化措施无疑是广义的户籍制度改革:把依附在城市户籍身份上的基本保障和福利逐渐剥离，使其走向社会化，这也是城市户籍身份“贬值”的过程。放宽城镇入户影响户籍管理的技术层面，而基本公共服务均等化构成了对现行户籍福利制度框架的实质性冲击。

在以往，放松城镇户籍的改革以地方为主，而基本公共服务均等化是由中央政府主导。中央政府在20世纪80年代曾一度主导全国户籍改革，开了一些“农转非”的政策口子。自90年代起，放松城镇户籍的重心转向地方，一些城市出现“蓝印户口”，作为一条满足部分农民实现农转非的路径。“蓝印户口”于1992年开始出现，但从全国范围来看，“蓝印户口”发展得并不平衡。在实践层面，蓝印户口持有者更像是临时居民或预备居民，从制度层面并未真正实现农转非。蓝印户口持有者享受不到城市户口持有者所享受的权利，因此会带来新的身份差别和歧视的问题。中央主管部门牵头的改革，例如小城镇户改，推进过程实际上也为地方所左右。与放宽城镇入户的地方改革不同，2000年以后基本公共服务均等化的重大举措，都是中央政府发动、在全国范围内统一实施的。例如，废除歧视农民工的部门和地方法规、政策，《劳动合同法》立法等。