依法治国：良法善治的本土智慧与中国道路（2）

《中法评》：《决定》提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。这几个环节都是行政法体系中比较薄弱的环节，这是否意味着要加强组织法和程序法建设?

俞可平：我一直强调，善政是善治的关键。随着社会的发展和政治的进步，人类将不断从统治走向治理，从善政走向善治。但是，在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体(在我国，还包括作为国家公共权力的各级党的领导机构)。在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，在国内外的众多政治行为主体中，国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是人类政治列车的“驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政。

在推进依法治国中，政府同样也起着关键的作用。依法治国，最重要的是依法规范公共权力的运行。没有法治政府，就难有法治国家和法治社会。建设法治政府，首先必须对政府机构的设置、职能、权力、责任、义务等有清晰的法律规定，国家的宪法和法律除了对政府依宪执政和依法执政有原则性的规定外，还必须有具体的程序性规定。我在前面就说过，宪法对公民权利和政府权力的一般性规定，必须通过具体的法律才能一一落到实处。我们的实际情况是，宪法规定了公民的基本权利和政府的基本责任，强调中华人民共和国的一切权力都来自人民，必须保障公民的基本权利;现在我们又强调政府须依法行政，但是用来实施宪法条款的具体法律制度和法定程序明显不足。职责不清，权责不对等的现象还相当严重。依宪执政和依法执政的前提，就是宪法对政府和公民规定的权力和权利，必须通过具体的程序性法律一个个加以落实，对每一个政府机关的权责都必须有具体的规定。民主政治仅有一部规定公民权利的宪法是远远不够的，更要有公民法定权利得到具体落实的制度安排，特别是具体的程序性机制。离开切实可行的具体程序，宪法对公民权利的承诺便是一纸空文。所以我打比喻说，民主就像一个陀螺，必须运转起来才有意义。法治也一样，只有宪法和法律的原则性条文，没有实现这些条文的具体程序和机制，也会失去其真实的意义。所以，这次《决定》就推进政府机构的职责、权限、程序和责任的法定化提出明确要求，其实就是让法治政府真正运转起来。

《中法评》：《决定》中有一句话极其精辟，即“法律是国之重器，良法是善治之前提”。在这里，其实提出了法理学上关于良法与恶法之价值讨论。为确保司法机关所遵循和适用的法律是良法，这就对立法机关提出很高要求。您对提高立法水平、完善立法程序有何建议?

俞可平：“法律是国之重器，良法是善治之前提”，这句话切中国家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是政府与公民的合作治理。善治有许多要素，法治是善治的要素之一，没有法治就没有善治。法治之于善治，有四个方面的意义。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

善治要求的法律，必须是良法。法律既要体现民意，具备正当性和合法性;又要切实可行，具有合理性和科学性。要制定这样的良法，最重要的是要坚持民主立法和科学立法的基本原则。首先，社会主义国家的法治，最根本的目的是保障人民的主体地位和公民的合法权益，法律必须最大限度地体现民意和正义。没有民意基础的法律必定是恶法，最终必定损害多数公民的利益。民主立法，就是立法活动要有广泛的公民参与，要使立法过程成为民主的过程。公民参与立法过程，立法活动充分听取公众的意见，必须有相应的制度保障。其次，要科学立法，使法律规范具有合理性和可行性。要使法律真正体现民意，满足多数人的公共利益，并非一件容易的事情，必须有一整套科学的立法机制。立法者必须具备较高的专业知识和政治素质，立法程序必须科学合理，立法过程应当透明公开。其三，要善于吸取人类政治文明的优秀成果，不仅在国家立法活动中，在党内法规制定中也应当全面推行行之有效的公示制度、听证制度、评估制度和责任制度，确保每一部国家法律和党内法规成为“良法”，即最大限度地体现民意和正义。最后，还要建立必要的法律纠错机制和修正机制。任何法律都不可能完美无缺，而且随着社会现实和公民需求的变化，原来相对完善的法律也要及时进行修正，这就需要一套动态的立法纠错机制和修正机制，以保证法律始终适应现实的需要，保障社会的公平正义。

《中法评》：《决定》提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。请问您怎么看待依法治国和依宪治国的关系?同时又提出,“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，这三句话在党的历次决议文件中都没有提及过，表述具体，很有新意。您认为应该由什么机构来解释宪法?

俞可平：我们通常说，宪法是根本大法，这当然没有错。其实，我们还可从政治学的角度来解读宪法的意义。马克思说过，所谓政治制度，就是市民社会与政治国家之间的契约，或者说就是公民与政府相互订立的契约。根据这样的逻辑，国家的宪法就是最具权威性的契约，是一份公民和政府都必须遵守的政治合同。宪法既规定了国家的性质和目标，也规定了公民的权利与义务，还规定了政府的权力与责任。宪法既划定了公共权力的边界，也划定了公民权利的边界。政府与公民共同遵守宪法这个最根本的社会契约，是国家这个政治共同体得以正常维系的前提。是故，无论是政府还是公民，均不得违约，这是共同利益所在。无论谁违约，都应当受到相应的处罚。在民主政治条件下，宪法是国民意志的集中体现，是国家之本，是制度之源。因而，在政治学和法学中，通常用“宪政体制”来指称国家的基本政治制度。违反宪法的规定，就是动摇国本。

由此不难理解，所有国家的法律和制度，归根结底都是为了维护宪法所确立的基本制度、公民权利和国家利益。一切法律、政策和契约的制定与实施，都必须以国家的宪法为依归。所有国家的其他法律和法规，都是宪法的自然延伸，都是为了实现宪法所保障的公民权益和国家利益，它们必须与宪法条文和精神相一致。违反宪法，从根本上说就是危害国家的根本利益和公民的基本权利。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，是法治的基本要求，也是现代国家的一个常识。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是区别于其他国家的别具特色的基本政治制度。党中央及历届党的领导人都特别强调，中国不照搬西方的政治制度，除了坚持一党执政的制度安排外，另一个重要的制度安排就是坚持议行合一的人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会，是最高国家权力机关，不仅拥有国家的最高立法权，而且拥有最高的监督权。按照这样的制度安排，全国人民代表大会及其常委会担负着监督宪法实施，进行违宪审查和解释宪法条文的独特职能。然而，全国人大及其常委会如何实施这些职能，已有的制度安排远远不足，而且全国人大及其常委会的许多组成人员也缺乏必要的专业素质。所以，《决定》既提出了完善全国人大及其常委会宪法监督和解释的程序机制要求，也提出了增加有法治实践经验的专职常委的要求。我认为，按照《决定》的要求，全国人大及其常委会要切实履行其宪法解释、宪法监督和违宪审查职能，就应当建立和完善专门的宪法解释、宪法监督和违宪审查机制。