论转变政府职能的若干理论问题（5）

根据十八届三中全会、四中全会《决定》的精神，转变政府职能的法治路径，既体现为转变政府职能的目标规定和法治思维，又体现为转变政府职能的法治操作和法律实施：

第一，基于全面推进依法治国的总目标转变政府职能。十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色法治体系，建设社会主义法治国家。这一总目标，清楚确定了政府职能转变的法治方位和方式，显示政府职能转变既是建设法治政府的重要内容，也是建设法治国家法治社会的构成部分；既依循政府依法行政的方向规定，更遵循中国共产党依法治国、依法执政和促进国家治理现代化的根本要求。转变政府职能的法治路径既衍生又遵从这一总体目标的要求。

第二，运用法治思维和法治方式转变政府职能。全面推进依法治国，必须运用法治思维和法治方式推进政府职能转变。这就是说，转变政府职能必须在法治的轨道上进行，深刻掌握立法与改革的辩证关系，使得立法与改革决策相衔接。首先，转变政府职能的重大改革必须于法有据。其次，本着立法主动适应改革发展需要的精神，在研究转变政府职能改革方案和改革措施时，要同步考虑涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。再次，转变政府职能的举措在实践中得以证明行之有效的，应该及时上升为法律。而实践条件还不成熟、需要先行先试的，应该按照法定程序作出授权。最后，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。［32］

第三，遵循依宪治国的原则转变政府职能。我国政府职能中，有若干重要的涉宪内容，比如，政府职能必须贯彻人民主权的原则；比如，政府职权源自人民代表大会，对人民代表大会负责；比如，政府职能及其制度和机构配置必须贯彻民主集中制原则；比如，政府职能必须贯彻尊重和保障人权的原则，如此等等。转变政府职能，必须切实贯彻和遵循宪法的相关规定和立法精神，按照依宪治国原则转变政府职能。

第四，依法全面履行政府职能。以法治路径转变政府职能，集中体现为政府职能法治化，以法律规范政府职能的内容和履职行为。在规范政府职能的内容方面，集中体现为推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。在规范政府职能的履职方式方面，集中体现为“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，推行政府权力清单制度、责任清单制度，把权由法定、责依法定、事随法定的原则落到实处，并且禁止政府机关法外自设自授职权，由此克服其乱作为和不作为现象。同时，建立健全行政裁量权基准制度，最大限度地把行政职权关进制度的笼子。

第五，依法界定和确立政府与市场、政府与社会的关系。以法律界定政府的经济和社会职能，对于市场和社会主体来说，集中体现为法无禁止皆可为，据此法理原则，政府对于市场和社会主体行为实施管理的“负面清单”制度，藉此，以政府权力与公民权利的法定联系，一体两面地塑造政府与市场、政府与社会的新型法律关系，既以法律明确划清和确定政府职权和职事的范围和内容边界，又以法律保障公民的权利，“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。［33］

　六、关于政府职能转变的实现机制

转变政府职能经历了长期的理论和实践探索和发展过程，这一过程及其探索涉及到多方面、多向度和多重复合构成的要求和任务，包括政府职能内容的转变、政府职能范围的确定、政府职能实现方式的转变以及政府职能配置的层级优化，等等。

我国政府职能转变和行政管理体制改革的实践表明，在政府职能转变基本方向、内容、范围、目标明确的前提下，更加需要切实可行的机制创新，以有效促进和推动政府职能转变，承载转变而来的政府职能。相形之下，政府职能转变的机制创新，却是转变政府职能的理论研究和实践操作的薄弱环节。

新时期以来，以习近平为总书记的党中央总结了我国转变政府职能、推进行政管理体制改革的理论成果和实践经验，从全面深化改革和推进国家治理现代化的高度，从解决现实重大问题出发，以哲学思维提炼改革经验和创新经验，深刻阐发了转变政府职能的机制创新思路，从而不仅为转变政府职能提供了机制创新的改革操作方案，而且从创新机制入手推进和深化了转变政府职能的理论认知。

根据十八届三中全会、四中全会《决定》和习近平系列重要讲话精神，转变政府职能，应该按照政府职能的不同属性，设置一般性机制和专门性实现机制。

就转变政府职能的一般性机制而言，主要有：

1以现代财政税收机制刚性约束政府职权和功能的转变。按照完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率的要求，建立现代财政机制，以优化财税机制优化政府财权配置，以优化政府财权配置作为刚性约束机制，以财权转变约束事权配置，优化政府职权和职事结构，实现政府职能的转变。

2以权责统一、权威高效的依法行政机制，完善政府组织和行政程序法律制度，使得政府职能法定化、政府机构和程序法制化、政府职权法授化、政府责任规范化，从而在法治的轨道上，以依法行政的机制规范化、法治化和制度化实现政府职能的转变，“充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式。”［34］同时，在立法、司法与行政不同权力机构分工意义上分解和归位政府职能。

3 以科学严格的监督评估和究责机制规范政府职能的转变。建立健全政府职能转变和运行的监督评估和究责机制，前提在于全面推进政务公开，因此，坚持和贯彻政务公开为常态、不公开为例外的原则，依法公开权力流程，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。在此基础上，建立健全科学合理的绩效考核机制和机构，进而把绩效管理与责任政府建设紧密结合起来，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”［35］同时，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。［36］