北京：“专项治理”利弊谈（2）

“专项治理”属于应急手段，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，如果频繁使用，不利于地方常规治理能力提升

然而，“专项治理”也有其内在弊端，我们从“专项治理长效机制”、“运动式治理常态化”的表述中就可窥探一二。首先，矩阵式纵向横向管理结构会造成管理上的失序。由于项目小组的成员接受双重领导，既服从于小组负责人的领导，又要接受所属职能部门的领导，多部委联合行政违反 “统一指挥原则”，如果出现意见分歧，往往造成工作上权责不清；而且由于“专项治理”具有时间上持续的短暂性，多部门联合的临时工作小组难免会有角色模糊的不稳定感，无论在约束机制还是在激励机制上都缺乏持久明确的规定性。其次，“专项治理”政策目标单一，甚至在某种程度上是对法制建设的一种破坏，忽略管理的可持续机制，难以避免问题复发。举例而言，针对社会普遍关注的黑车问题，各大城市几乎每隔一段时间就要推出黑车整治行动。在黑车整治行动中，决策者严查严惩黑车司机，希望杜绝黑车现象，但实际上，黑车现象的根治有赖于出租车管理体制改革和城市公交系统的可持续性改进。再次，“专项治理”容易造成管理的“路径依赖”。“专项治理”的逻辑起点是社会普遍关注的恶性问题，形成决策的起点是自上而下的行政指令。这种状况展现中央政府（上级政府）权威的同时，也突显了地方政府（下级政府）治理能力的不足，经常使用这种政策工具，不仅容易形成地方政府在棘手问题治理路径上对于中央政府的依赖，而且容易形成固定的管理习惯，不利于地方常规治理能力提升。最后，“专项治理”属于应急手段，如果频繁使用，会影响政府能力长期建设。“专项治理”最为人诟病的就是“头痛医头脚痛医脚”，它往往以短期显著成效所带来的满意度掩盖了内在法治建设的不足。

要消除对“专项治理”政策工具的依赖，恐怕还是要从日常管理的规范化制度化建设入手，尤其要避免让管理陷入“破窗效应”的困境

“专项治理”之所以在政治实践中被广泛应用，除了它具备政治动员功效和历史经验的可推广性之外，还有一个与之相伴的现实原因，那就是常态化管理的缺失和社会法治化的不足。在管理学中有一个重要“定律”，叫“破窗效应”。它来自于美国犯罪心理学家所做的实验，该实验的情景大体如下：选择一个环境优美的高档社区和一个脏乱差的低档社区，在路边分别停放一辆小汽车，结果低档社区的小车很快被人偷走，而高档社区的小车却无人理会。此时，实验者把高档社区停放的小车玻璃砸碎，过了不久，这辆车也被人盗走。实验者把这个实验称之为“破窗效应”，是想说明环境对人的行为具有一种心理暗示作用。比如，在一个干净整洁的地方，人们很少会去吐痰扔垃圾；但在一个脏乱差的地方，人们对于吐痰扔垃圾似乎心安理得。后来，管理学家进一步引申说，一座大楼，如果窗户破碎而长期无人修理，最终的结果可能是整栋大楼被人拆毁。管理学家用“破窗效应”说明：一种失范行为，如果最初没有得到及时矫正，最终将演变成一场严重的管理危机。那个时候，要想改变危机状况，不得不采用运动式的“专项治理”方式。由此可见，要消除对“专项治理”政策工具的依赖，恐怕还是要从日常管理的规范化制度化建设入手，尤其要避免让管理陷入“破窗效应”的困境。今天，各地普遍推行网格化管理，其目的就是通过及时发现并矫正失范行为，强化日常管理的有效性，消除“专项治理”的应用土壤。

（作者为北京大学政府管理学院教授、北京市中特理论研究中心研究员）