建立督促纠正违法行政行为法律监督制度

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)，明确提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”检察机关督促纠正违法行政行为，是充分发挥检察职能、强化对行政权的监督、推进法治政府和法治国家建设的重要制度安排。 

何谓督促纠正违法行政行为的法律监督 

行政机关享有广泛的社会事务管理权，涉及到社会治理的方方面面，具有覆盖面广、权力先定、自由裁量度大、易膨胀和强制力保障等特性。行政权是最容易扩张和被滥用的权力。党的十一届三中全会以来，特别是党的十八大以来，我国法治政府建设稳步推进，行政机关和工作人员依法行政的法治观念明显增强。不过，行政执法领域仍然存在有法不依、执法不严等问题。法治政府的基本要求是依法行政，为强化对行政权的制约和监督，《决定》确立了包括司法监督在内的八种监督方式，法律监督是司法监督的一种重要而有效的方式。 

对违法行政行为的法律监督是指由专门的法律监督机关，对行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督和纠正的司法活动。违法行政行为法律监督的目的是监督行政机关及时纠正违法行为、正确履行职责，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，进而化解社会矛盾。 

为什么要由检察机关督促纠正违法行政行为 

《决定》提出由检察机关督促行政机关纠正违法行政行为，是根据检察机关的宪法定位、职责性质以及法治进程的现状，作出的一种制度性安排。 

检察机关是国家法律监督机关，具有法定性和专门性。作为专门的法律监督机关，检察机关承担起对行政法律实施的监督作用，既是依宪治国、依宪执政的实际落实，也是法律监督立法本意的回归。检察机关督促行政机关纠正违法行政行为，符合检察权能够监督行政执法权的宪法精神。 

检察机关能够依职权主动开展法律监督活动。检察权与审判权同属司法权，但两者在权力运行等方面存在明显的区别，检察机关依职权监督违法行政行为，可以有效发挥行政行为背后的“法律之眼”和“有效控权”职能，防止违法行政行为侵权，具有纠偏和预防作用。 

检察机关具有监督纠正违法行政行为的优势。监督纠正违法行政行为，需全面了解违法行政行为的违法所在，所侵犯的公民合法权益以及国家和社会公共利益，纠正违法行政行为的法律依据，等等，这就需要一定的调查核实权和专业人员。根据宪法和有关法律的规定，检察机关享有完整的三种诉讼监督权力。《决定》也指出:“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”检察机关在履行法律监督职责过程中，具有发现行政违法行为的职权优势。 

从世界范围的法治实践来看，授权检察机关(检察官)监督纠正违法行政行为是许多国家和地区的通行做法。近年来，我国也有类似的有关规定和法律实践，中办、国办转发《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，部分省份的人大常委会以地方立法的形式规定检察机关对行政执法行为的监督并明确行政机关相应的义务等等，这都为检察机关监督纠正违法行政行为提供了制度依据和参考。从实践情况来看，一些地方的监督纠正违法行政行为的案例都取得了法律效果和社会效果的有机统一。 

检察机关督促纠正违法行政行为的方式 

检察机关监督纠正违法行政行为，涉及到检察权与行政权的制度安排，在当前法律没有明确授权的情况下，检察机关对行政机关违法行使职权或者不行使职权行为的法律监督，要严格按照《决定》要求和习近平总书记《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》，主要从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，探索开展试点工作。 

督促起诉制度。该制度主要针对行政机关不作为或者作为不够，为保护国有资产和公共利益免受损失和侵害，检察机关督促有关行政机关提起民事诉讼，通过法院判决侵害国有资产、公共利益的行为无效，或者是判令有关单位、公民或者社会组织依法履行义务，给予受侵害的国有资产、国家和社会公共利益法律上的救济渠道。督促起诉是一种协作、提醒、督促性质的监督方式，“目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。 

检察建议制度。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段。作为法律监督手段，检察建议在民事诉讼法和行政诉讼法中已得到确认。完善检察建议工作机制，可以考虑划分三种类型。一是提醒式检察建议。主要针对一般违法行政行为，包括行政作为、不作为和事实行为，督促行政主体自行启动纠错程序。二是纠正式检察建议。主要针对严重违反法律程序、行政行为错误或者严重不适当以及涉及面广、社会影响大的违法行政行为，提出具体纠正意见。三是处分式检察建议。主要针对检察机关在履行职责中，认为行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪但又不构成犯罪的，可以向监察机关或者作出违法行为机关的上一级行政机关，提出依法给予相关责任人员处分的检察意见。 

另外，应完善和畅通行政机关与检察机关在督促纠正违法行政行为方面的沟通、交流和协商渠道。可借鉴行政诉讼法和民事诉讼法中有关检察监督的规定，赋予检察机关相应的调查核实权，因履行法律监督职责的需要，有权向相关行政机关调阅行政执法档案、卷宗以及其他与被监督行政行为相关的材料。 

在探索中应注意把握四点 

督促纠正违法行政行为，是党的十八届四中全会有关司法体制改革的一项重要制度安排，对优化检察职权配置、强化法律监督、促进依法行政具有重要的现实意义。检察机关应全面理解和正确对待《决定》提出的这一重大司法改革举措，积极试点、敢于担当，切实加强对人权的司法保障，实现社会公平正义。在探索中应注意把握四点: 

坚持有限监督原则。行政行为种类繁多，检察机关不可能监督每个行政行为，鉴于对行政违法行为的检察监督还仅仅处于探索阶段，更涉及到检察权与行政权的关系问题，在宪法和法律没有充分、明确授权的情况下，应该科学、严格限制监督范围。当前试点工作范围不宜过宽，应同时满足两个基本条件:一是检察机关在履行法律监督职责中发现的违法行政行为，二是社会关注度高、影响面大的土地房屋征收拆迁、食品药品执法、限制、剥夺人身自由等方面的违法行政行为。 

坚持行政权自行救济原则。在充分遵循行政管理规律、行政权运行特点的前提下，检察机关要恪守权力边界，一般不能介入具体行政过程，只能监督和督促行政机关依法行使职权，不能代替、直接撤销或者变更行政行为。要注意掌握一个度:行政主体依然是行政机关，监督不是干涉，要尊重行政机关行使行政权力的职能，尊重行政机关自我监督和纠错机制，对行政机关违法行政或者不作为的，先提出提醒式检察建议，对不采纳检察建议或者采纳建议仍不能达到要求的，再提出纠正式和处分式检察建议。 

坚持有效衔接原则。注意把督促起诉和提出检察建议等监督手段与行政机关内部监督、行政复议、行政诉讼等行政救济和司法救济等措施有效衔接，发挥各种纠错机制的集合作用。 

落实好行政执法和刑事司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。对涉嫌贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪的，要及时移送职务犯罪侦查部门查处。 

此外，检察机关应按照《决定》的要求，探索督促纠正违法行政行为的范围、条件，完善督促起诉制度和检察建议工作机制。总而言之，要恪守检察机关的法律监督职能定位，审慎稳妥地行使监督权，避免滥用检察权。要注意总结经验，需要先行先试的，按照《决定》部署要求，积极探索。实践证明行之有效的，及时上报立法机关，待条件成熟后，及时将监督纠正违法行政行为通过立法的方式加以确认。 

                                                    (作者单位:华东理工大学社会学博士后流动站)