山东：吃饭、建设还是公共服务?

随着过去二十年政府收入占GDP比重的不断上升,如何用好预算内外财税收入成为全社会关注的焦点。现代市场经济要求建立公共财政体制,但从中国财税体制现状来看,财税收支在很大程度上仍然是“吃饭财政”和“建设财政”,与公共服务导向的现代财税体制还有很大距离。

地方财政很大程度上是“吃饭财政”与“建设财政”,公共服务支出严重不足

从目前可得的地方政府预算内、外支出数据来看,发达与欠发达地区因其收入水平以及收入来源的差异,支出模式也有所不同。大致来看,那些对中央财政净贡献的发达地区,基本上是“预算内收入养人吃饭、预算外收入搞工业与城区开发”,而对那些财政净流入的欠发达地区,基本上是“预算内收入、一般性转移支付,甚至预算外收入也用来养人吃饭,专项转移支付搞一点建设”。

如此看来,地方财政很大程度上就是一个“吃饭财政”与“建设财政”,而“建设财政”早期主要以发达地区为主,近年来全面扩散,其最终目标还是给那些能带来财税收入的企业提供相应的公共品,让它们可以在未来为政府持续创收。

近年来随中国宽松货币政策的推行,地方以“土地财政”为支撑开始大搞“土地金融”后,“建设财政”规模开始出现了杠杆式的放大,并在很多地区带来了远超其偿还能力的负债,甚至把未来“吃饭”的钱都透支了。

从支出数据看,地方支出的大头还是用于“养人”,而在“养人”之外,地方政府在公共品投入上,也存在较为严重的“重基本建设、轻公共服务”的倾向。这里地方的“基本建设”,主要是指给各类企业提供的公共品,比如工业开发区与城市基础设施建设等,或可有效降低企业成本(如道路),或可以提升企业效益(如房地产基础设施配套)。与此对比,地方政府在教育、医疗和社保等针对本地百姓所提供的公共服务上就相对消极得多。这无非是因为企业可以较快地给地方创收,而基础教育、医疗、社保等服务短期乃至中期内只会花钱,却无法带来收入,自利的地方政府必然厚此薄彼。

比如,中国市县级财政支出结构中,用于初中级教育的支出平均占预算内支出的三分之一,加上公共卫生与社会保障,基本上也就占四成左右(这里的分母不包括各类以前被认为预算外,近年来划入预算内管理的政府性基金如土地出让金等)。从全球来看,这个比例基本达到平均水平。但如果算上土地出让金及各种行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹资金收入等预算外收入(一般达到地方预算内的50%以上),那么地方政府在其可用财力中用于给百姓提供基本教育、医疗、社保等公共服务的支出比例就大幅度降低了。

不仅如此,我们对地方预算内支出弹性的研究也表明,一般而言,县级地方预算内收入每增加1%,用于吃饭和建设的支出分别会增加1.03%与1.29%,而用于百姓公共服务的支出增加则只有0.72%。如果算上主要用于搞建设的预算外支出,表现就会更糟。

正是从这个意义上讲,可以说中国的地方政府更像一个利润最大化、但又存在严重预算软约束的“公司”。从1980年代地方大办国企与乡镇企业,到1990年代中后期从沿海到内地的一波波的工业开发区建设与新城区建设以及相应的“土地财政”、“土地金融”,甚至可以说,改革开放以来地方政府一直都在“公司化运作”,只是因为市场环境变化、央地关系调整,地方的“公司化运作”模式也在不断“与时俱进”。

伴随着这种软预算约束的“公司化”运作,地方财政必然表现为过度的“吃饭财政”、“建设财政”,而不是现代政府治理所要求的公共财政。本世纪以来,这种情况甚至一步步走向极端,不仅为了现在“吃饭”和未来“吃饭”所搞的“建设”相对压缩了给公众提供的基本公共服务支出,而且为“吃饭”和“建设”甚至损害了失地农民的财产权益、劳工的基本劳动权利与社保权益,让全社会承担巨大的环境成本和高房价,甚至给财政、金融体系大力日益增大的风险。

目前“建设财政”摊子已铺得过大,因此首要任务是大幅度压缩地方建设规模

从“吃饭财政”、“建设财政”转型为公共财政,是中国财税改革要实现的最终目标。考虑到既有体制的惯性,要完成这个转型,必须考虑改革措施的可行性与配套性,更要根据经济形势变化安排好不同改革的顺序,将短期、中期、长期措施有效地结合。

如前所述,“吃饭财政”与“建设财政”是中国当前地方财政的主要特点。考虑到目前地方财政中“建设财政”摊子已铺得过大,并通过银行与影子银行给金融系统带来了巨大风险,在房地产下行、地方预算外收入未来可能急速下滑情况下,当前中央的首要任务是采取果断措施大幅度压缩地方建设规模,同时建立有约束力与可持续的地方政府融资机制。

改革征地制度是当前压缩地方建设规模的一个关键举措。只有规定非公益用地不能征收,才能遏制当前沿海一些地区乃至内地不少地方政府继续大干快上开发区与新城区的冲动,甚至可考虑直接叫停这些建设,只有这样才能防止窟窿越来越大。未来土地改革必须允许集体建设用地进入住宅用地市场,但同时也要采取合理措施避免对商品房市场产生过大的冲击。其中的关键,是允许流入地城市郊区农民在给政府缴纳足额公益用地的前提下合法地为外来农民工建设出租房。

作为配套措施,还需调整城市存量土地利用政策,打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子,为地方政府逐步淡出土地财政,但在淡出过程中又能获得持续的补充性财源创造条件,以换取其对有效土地改革的支持。

在控制地方建设规模问题上,现有改革思路是有条件允许省级政府为下级政府代发地方债。但地方债要顺利发行并对地方政府形成有效约束,还需要一系列相应条件的配合。除了债券市场应有足够的深度外,一个前提是地方财政和债务信息要相对透明,否则就很容易出现地方债利率的“非市场化”问题:即市场认为有上级政府的信用担保,违约风险低,所以会给出无差别利率的定价。比如,今年十个地方债发行的试点省市无一例外都获得AAA评级,且利率之低可比肩国债。这显然不是一个好的现象,可能同时助长发债方和借债方的道德风险。

要建立有效的地方债市场,应在全面审计基础上彻底摸清包括各类投融资平台债务在内的地方债务余额及结构,以及地方金融、实体资产余额及结构。然后,可以设定相应的发债标准与条件(如债务收入比、资产负债比等),首先选择符合相应标准的市县(而非省)全面公布其资产、负债情况,从这些市县开始试点市场化、有差别利率的地方债发行；而对没有达到相应标准的地区,在符合标准之前不应该允许其发行地方债。只有这样,才能给地方一个明确的信号,也才能降低地方债发行的财务风险。

在上述标准设定中,如果地方政府债务收入比、或资产负债比难以达标,但同时还有一定的资产余额,那么就应配合以下建议来推动其满足地方债发行的前提条件:尽快实现地方政府在竞争性部门国企的完全退出与及相应资产变现,并以变现收入优先偿还以银行贷款为主体的地方存量债务,同时在公用事业行业引入社会资本,降低公共服务成本。

可通过“营改增”和转移支付方面的改革,同时强化地方政府向百姓负责趋势,最终建立起服务导向的公共财政体制

新一轮财税改革中,“营改增”是一个重要切入口。分税制为平衡中央地方利益,放弃了商品、劳务、服务统一实行增值税的方案,增值税仅限于商品,而劳务、服务则征收营业税并全归地方。这种做法牺牲了税制的规范性,但保证了分税制顺利推行。可是营业税存在税负高、重复征税、出口不退税等重大缺陷,显然不利于中国向服务业为主导的经济转型,“营改增”要解决的就是这个问题。但此项改革除带来服务业降税外,还会短期降低地方收入,而且如果不调整增值税分配规则还会带来中央进一步集中财权。从试点情况看,营改增后减税幅度约为15-20%。如果全面推广营改增,服务业税收将减少三四千亿。目前试点地区营改增后的服务业增值税全归地方,但中央仍未最终决定如何与地方分享服务业增值税。这也是为什么中央过去七八年一再推动营改增,但大部分地方仍一直缺乏积极性的关键所在。比如,如果服务业增值税与制造业一样执行中央地方75∶25比例,就意味着营改增后12000多亿服务业增值税中央拿9000亿,地方只剩3000亿。考虑到原属地方支配的营业税达15000多亿,营改增全面推进后地方收入将减少12000亿。

正因如此,“营改增”势必倒逼分税制调整。如果服务业是中国未来产业升级的方向所在,营改增降税也确实有利于服务业发展,那么当前在推动营改增过程中就需要给地方政府充分的激励。

在处理营改增后央地分成问题上,需要寻求一个对地方政府阻力最小、激励最大的渐进式改革方案。其基本思路,就是依照目前营改增试点中的操作方法,让服务业增值税全归地方,这样所带来的调整成本最小。但如前所述,地方收入仍将因营改增减收三四千亿。我们建议考虑设立如下机制强化地方政府对改革的支持:即对那些愿意配合中央全面推动营改增的地区,给予一定的奖励补助,可通过增加一定额度的税收返还激励地方根据本地财政与服务业发展情况自行选择是否全面参与“营改增”。

比如,假定上海、北京、杭州等一二线城市希望通过营改增降低服务业税率并做大税基,中央就可以通过奖励一定数量(既有制造业增值税及所得税)税收返还来鼓励这种行为,而对那些暂时不愿意全面参与营改增的省区,中央可以给其自由选择权。当某些省区因率先全面参与“营改增”而做大了本地服务业,并因其服务业税率降低开始对其他省区服务业带来竞争效应后,在相应的中央税收返还奖励配合下,其他地区也会逐步增加参与营改增的积极性,最后顺利完成营改增。

上述改革模式将减少中央对地方在改革上的强制性,给予地方自主选择的空间,但最终却能够通过降低服务业税率来做大服务业税基。更有意义的是,随着服务业占经济的比重上升,这种服务业增值税全留地方的改革将逐步提高地方收入比重,增加地方财权与支出责任匹配,最终降低地方政府对转移支付的依赖。

在转移支付方面,目前中央改革的基本方向是增加一般性转移支付,而逐步清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域的专项资金和地方资金配套。

一个现实的担忧,是如果中央仅提出公共服务政策目标,却不对一般性转移支付实施监管,将很难确保地方把钱花在中央希望提供的公共服务上。要解决这个问题,必须增加一般性转移支付的同时,推动省级政府去逐步承担起均衡省内财力差距的责任,也就是要推动所谓的“省级统筹体制改革”。

在省级统筹体制改革中,中央将不再核定全国各项财政支出标准,而只制订最低保障的标准,让省级政府负责制订本省各类公共支出标准及其动态调整原则,并基于实施情况自己去负责完善省以下转移支付体系,中央再根据各省财力缺口给予财政的奖励和补助。

上述改革的意义在于:由于不同地区提供公共服务成本的差距很大,中央自上而下一刀切地去制定公共服务支出标准,势必难以符合各地的差异化需要。实际上,中央目前在制定相关支出标准上不仅非常吃力,而且也很难讨好:既然标准是中央定的,中央就有责任出钱,这样中央就受到持续加大给地方财政支持的压力；与此同时,中央与地方各相关部门却还会不断宣称本部门投入未受到中央财政的充分重视。

因此,未来中央应该在压缩各部委控制专项支付的同时,充分调动中央各个部委的积极性来参与制定全国各项“最低保障标准”或“公共服务标准支出”,让各部委全力配合财政部一起对地方实施监管。给予各个部委相应的标准制定权,同时相对压缩部委各项专项支出,就可以一方面减少“跑部钱进”,同时也有利于各个部委调整工作重点,实现中央各部委与财政部目标一致的集体行动,最终强化中央对地方转移支付使用的监管。

从长远来看,中国最终要有效建立服务导向的公共财政体制,不仅要推动具有技术、经济合理性的财税改革,要推动土地、国企等领域的配套改革,更需要通过政治体制改革来实现政府自身的全面转型:地方政府不仅要对上级负责,更要对百姓负责。公共财政的要义并不是不断加大公共服务领域的投入,而是在财政资金的使用方向与利用效率上能更好地反映公众的意愿。换句话说,财政的钱到底怎么花应该最终由公众来决定。只要能实现这一点,公共财政体制也就自然建立起来了。

(陶然:中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长　刘明兴:北京大学教育财政研究所教授)