小康社会的能源环境与政策选择（3）

　　（二）政策困境

　　这些问题都与现行的能源发展理念和能源法规、能源政策不配套相关。

　　一是偏重高耗能的产业结构和不合理的消费模式缺乏针对性、强制性的法规和政策措施。2011年出台的《火力发电大气污染排放标准》对煤电的烟尘、二氧化硫和氮氧化物三项目排放做了强制性要求，推动了当前火力发电的“近零排放”（尽管有争议）示范项目。但是，煤炭消费结构中另一半用于直接燃烧，正是各类污染物严重排放的主要来源，却缺乏系统、配套和强制性的政策措施和法律措施来进行监管。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》要求到2017年将煤炭消费占比下降到65%是一个宽松的指标。我们预计这一指标通过关停30万吨以下的煤矿解决产能国盛问题，在2014年即可实现。本文认为，降低煤炭消费占比是当前的政策选项。但是，未来的发展依然离不开煤炭，煤炭或煤电总量依然趋增。未来只能使用更低排放或更清洁的煤炭。“近零排放”是目标。因此，如何在增煤趋势、减煤比例和清洁煤之间作出最好的政策平衡，是一个未解的政策难题。

　　二是在节能减排上，目前国内具备先进和成熟的系列能源技术。在煤电清洁化利用上有联合煤气化循环发电技术（IGCC）和超超临界值发电等先进技术路线。但是这些技术的应用需要有利的政策措施和上网电价的支持。而清洁煤炭的开发需要综合配套的节能减排方案（新技术、新设备和新措施）配合，从而必然带来成本的上升。最终能源技术的解决方案需要与经济改革有机结合方能推进。

　　三是政府、产业和公众三者关系成为新能源体系中的新问题。目前，能源体制面临改革压力，现行的能源政策难以适应新的社会环境需求，其中能源政策缺少公共政策的支撑成为突出问题。

　　上述问题均迫使我们重新思考现行能源发展战略和能源政策的适应性。下文根据中国社会科学院创新工程项目《世界能源中国展望》课题对现行能源政策的评估，结合十八大三中全会以来中国能源与环境形势，提出一套“生态能源新战略”的新政策情景方法，对2020年前后小康社会的能源与环境特征进行了展望。

“生态能源新战略”下的能源环境展望

　　（一）对新政策情景的认识

　　在《世界能源中国展望》的新政策情景分析中，“生态能源新战略”是一个新政策构想。基本认识是：

　　第一，在2030年前甚至更长时期内， 煤炭依然是中国的主导能源，尽管既有的能源消费结构将逐步得到优化，“以煤为主”依旧是现阶段中国的基本国情，发挥着基础性作用。未来的能源结构不再是另一种主导能源取代煤炭的主导地位，而是煤炭、石油与天然气、非化石能源多能并存的结构。这是中国能源结构优化和发展的基本方向。因此，如何综合和清洁高效地开发和利用上述所有的能源资源，是中国小康社会能源战略与政策的基本内容。

　　需要特别指出，中国的能源清洁化不是简单的非化石能源化（当然不否认非化石能源的天然优势和发展前景）。相反，化石能源（特别是煤炭）的清洁高效利用是未来能源清洁化的重点和难点。

　　第二，2020年是中国经济转型和改革发展的重要转折期。在这一时期，经济增长速度可能减缓至7%左右，追求可持续发展和绿色增长更为突出。由于各种技术进步和能效提高，2020年后能源需求和能源供应进入缓增趋势。其中我们的能源需求低于国际能源署（IEA）的水平（图1）。

　　中央和地方的能源政策重点在于控制煤炭消费增长速度，煤炭消费总量在2025年左右见顶；减少煤炭消费占比，到2020年，将煤炭消费比例下降至60%以下。 由此为能源消费结构优化留出空间，使增加天然气、核电和可再生能源的生产消费规模及比例成为重点方向。

　　第三，在2020年前后，在推进新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的过程中，中国能否找到能源清洁高效利用的革命性解决方案，走出一条节能、降耗、减排和绿色的发展道路，具有较大的挑战性。小康社会必须具有中国特色的能源消费结构和消费方式，既要开源，更要节流；节能的目的在于控制总量，提高能效，而减排重在清洁化利用。这些都应是小康社会的重要特征。

　　第四，中国的能源发展是未来世界能源和地缘政治的一个重大变量。中国能源供需、结构和排放展望的差异给全球能源与环境带来重大的变化。我们认为，2020年后能源消费和碳排放进入缓增长趋势展示了中国对缓解全球能源需求增长和温室气体排放控制、气温上升控制的贡献。2020年煤炭的消费占比稳步下降到60%以下，新建发电煤耗必须低于300克标准煤／千瓦时。在确保国内能源可持续发展的同时，必须与新兴经济体和整个世界紧密合作，加强双多边合作与对话，确保地区／全球能源合作安全和可持续发展。