关于积极发展混合所有制经济的基本构想（3）

发展混合所有制经济的关键是防止国有资产流失

（一）发展混合所有制经济中防止国有资产流失的特别必要性。

改革是一场深刻变革，或者说是一场革命。发展混合所有制是产权层面即深层次的改革，更是一场直接关系到诸多方面经济利益的深刻革命，它是经济利益格局的重新大调整。

事实上，对于发展混合所有制经济以及混合所有制经济中的员工持股，有些人正期待一个个人千载难逢、迅速积累财富的大机遇，目前国有企业高管层绝大多数对发展混合所有制经济抱有极大热情、国有企业员工绝大多数对员工持股抱有特别的积极性。有些人说，过去30年来的中国，在地方国企改革、股市、房地产、矿产、PE等方面出现了成千上万一夜而成的亿万富翁，预测多少亿万富翁将在这次变革中产生，有些甚至会是万丈高楼平地起。从而，出现不公平的利益分配，加剧两极分化，这是广大民众最关注的、社会上最担心的问题。

特别是员工持股是一个非常复杂的问题。过去曾经搞过，但有些出现了偏差，在企业里、在社会上造成过负面影响，特别是在公平方面、在国有资产流失方面出现过一些群众反映比较强烈的问题。为防止国有资产流失，维护社会公平，国务院曾专门发文规范国有企业改制，实际上叫停员工持股，对一些已经搞的采取清退等措施。过去有些企业因为要上市，上市前对员工持股也进行了清退。

可见，在这个利益格局大调整、大变革的过程中，如果利益分配不好、各种利益关系处理不好，容易出现诸多方面、诸多阶层不满意的局面，甚至危及社会安定团结、和谐稳定的政治大局，这就是当前深化国有企业改革面临和必须避免的最大风险。

因此，在积极发展混合所有制经济中，既要坚定不移地推进国有企业深化改革，又要采取切实有效的措施坚决防止国有资产流失和由此带来的社会分配不公及两极分化。

（二）发展混合所有制过程中国有资产流失的管道。

要防止发展混合所有制过程中国有资产流失，首先必须搞清国有资产可能会在哪些方面产生流失。

发展混合所有制经济，根据资本来源可分为三种形式：

一是外部投资股东。外部投资股东既可以是企业法人，也可以是自然人；既可以是内资，也可以是外资。

二是内部员工持股。既可以是企业高管层，也可以是中层业务骨干，还可以是全体员工。

三是形外实内资本。有些内部员工持股，个人的或多人的，公开的或私密的，可能会以外部资本名义出现，从而使混合所有制经济更加复杂化。

混合所有制经济特别是员工持股企业中，其风险点即国有资产流失最可能发生的地方在“三优”：优良企业、优良资产、优良业务线。“三优”中混合所有制特别是员工持股中，国有资产流失主要有四个渠道：

一是潜在利益。国有企业的垄断利益、品牌利益、资源利益、企业创造价值能力等往往很难准确评估作价，甚至根本不评估不作价，使这些利益白白流失到参股人手里。

二是资产评估。目前中国社会中介机构包括资产评估机构总体信誉度不高，对国有资产评估是否客观公正社会公信力不够。低估贱卖国有资产，是过去有些地方国有企业改革中国有资产流失的最大渠道。

三是同业竞争。中央企业通常规模较大，对于有员工个人持股的混合所有制企业一般可能是其下面的子公司甚至是孙公司。这些有员工个人股份的子孙公司，与集团内部其他没有员工个人股份的公司可能产生同业竞争，而且在同业竞争中可能损害其他子孙公司或集团公司的利益。

四是关联交易。这些有员工个人股份的子孙公司，可能通过关联交易进行利益输送，从而损害其他子孙公司或集团公司的利益。

（三）防止国有资产流失的措施。

发展混合所有制经济中，防止国有资产流失的主要措施，可以概括为“五统一”：

一是统一整体规划，分步推进。从国有经济总体布局角度出发，按照增强国有经济“三力”原则（活力、控制力、影响力）整体规划设计出国有企业深化改革蓝图，特别是哪些企业拟进行混合所有制改造，哪些企业将实行员工持股等，要规划总体思路和改革框架。同时，分步骤实施，逐步推进。

二是统一政策标准，分企审批。发展混合所有制及其员工持股，要吸取过去一阵风和随意性的教训，必须制定统一政策标准，使一些改革重要事项有政策标准可作为依据。每个企业的具体改革方案，必须上报国资监管部门认真审批。

三是统一操作程序，规范操作。发展混合所有制及其员工持股，在操作程序上必须有统一的规定。企业在改革中，必须严格执行，规范操作。

四是统一红线清单，设立禁区。要从国家战略出发，以维护国家基本经济制度为依据，以增强国有经济“三力”为出发点，明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单。要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。

五是统一产权管理，强化监管。产权管理必须统一到国有资产监管机构。在产权管理上，要采取得力有效措施，强化国有资产监管。防止国有资产流失的措施主要有七个方面：明晰产权关系；搞好产权登记；完善公司章程；规范公司治理；强化资产评估；规范产权流转；加强资产监管。

（四）防止国有资产流失，要重点关注员工持股问题。

《决定》提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是国有企业改革的一项重要措施，为国有“资产池”注入“活水”，有利于激发企业活力和员工积极性，提高企业管理效率。国资委将积极探索有效途径和办法。

下一步实行员工持股，要采取切实措施，重点关注和解决下面三个方面的问题：

一是流失问题。国有资产属于全体人民，国有企业的品牌、政策垄断或市场垄断地位、技术与产品及营销渠道等巨大的创造财富的能力，不能内部人局部利益化，绝对不能流失到局部的内部人口袋里面，造成新的土豪和两极分化，不能产生新的造富运动。防止国有资产流失，主要是改制前公平评估、改制中阳光操作、改制后规范运作。

二是公平问题。企业外部方面主要是处理好国家利益、人民利益与个人利益关系，要处理好不同企业之间、不同行业之间的关系；企业内部方面，主要是处理好管理层、技术骨干及普通员工之间的个人利益关系。

三是效率问题。主要是处理好新老员工之间持股问题，重点是岗位持股与人头持股的关系。

为什么多数企业员工对员工持股积极性高涨，而且感觉持股数量越多越好？这里面一定有持股带来的巨大利益。所以，员工持股最基本的问题是功能定位问题：是作为激励还是一般投资？如果作为激励，就应该设定激励条件和激励数量；如果作为一般投资，就应该考虑公平问题。为此，要研究确定：

1.员工持股范围：哪些行业和企业亮红灯不能搞，哪些亮黄灯暂缓搞，哪些亮绿灯鼓励尽快开展。政策性业务为主、国家定价为主的企业，企业效益与员工积极性并不直接挂钩，这些企业实行员工持股正面作用不明显，相反国有资产流失的负面可能会显现。而市场竞争的经营性业务为主的企业，实行员工持股正面作用就较大。

2.员工持股对象：作为激励的，可以是管理层持股、管理层与技术骨干和营销骨干持股；作为一般投资的，可以考虑全员持股，或有意向的员工持股。

3.员工持股数量：作为激励的，数量比例要严格控制；作为一般投资的，应该与外部投资同等看待，只考虑要根据行业性质来决定国有经济是否绝对控股、相对控股还是参股。

4.员工持股方式：员工持股方式多种多样，比如业绩股票、股票期权、虚拟股票、股票增值权、限制性股票、延期支付、账面价值增值权、管理层或员工收购等，需要根据企业的具体情况和员工持股功能来确定。

5.员工持股程序：员工持股必须经过严格、规范的程序。首先要经过反复调研、民主讨论形成较为合理的预案；然后，经公司董事会讨论形成初步方案；还要经职工大会或职工代表大会讨论通过；最后，上报国资监管机构审议批准。只有经审批同意的员工持股方案，才能开始正式操作。

作者系国务院国资委研究中心副主任