社会共治：多元主体共治的实践探索与制度创新 （3）

二、社会共治：多元主体共同治理的制度创新

社会治理中以基于法治的多元主体共同治理为特征的社会共治是国家治理体系和治理能力现代化非常重要的方面，它不仅仅是政府治理社会，而且是包括政府与社会共同治理，更确切地说，是政府与社会共同推进的过程。社会共治有哪些多元主体?这些主体间是什么关系?何谓共治?什么样的状态才能称为共治?共治的机制又是什么?如何通过制度安排实现多元共治?公共管理学中的多中心治理理论和政社合作理论为我们理解社会共治提供了理论指导和启示。

(一)多元共治的主体

国外学界普遍将治理的主体概括为公共机构、私人机构和非营利组织，用我国的话语体系表达则是指政府、市场与社会组织。这种概括聚焦于三个主要层面具有一定的合理性，然而并不十分全面。现代社会复杂多样化的发展趋势使现代社会的决策变得愈加困难，需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，需要社会权力更多地参与秩序整合，这显然不是任何一个组织或简单的组织间合作就能承担的，它需要社会各方面对公共事务承担责任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织和个人共同参与。我们对多元共治的主体理解是五个层面，即包括中央政府、地方政府、企业和各种市场主体(包括消费者和代表整体利益的行业组织等)、社会组织(公益性和互益性)、公民和公民各种形式的自组织。根据所治理问题的不同，多元主体结构存在差异，可以表现为由各级政府构成，也可以由政府、市场和社会等跨界主体构成。从空间维度分析，多元主体不仅仅停留在国家层面、还应包括国家和地区、跨地区、跨部门、跨领域等各个层面。这些多元主体之间相互独立，他们可能是委托代理关系，也可能是合作关系，还可能是兼具竞争与合作的博弈关系。比如，对恐怖事件的治理是跨国家和地区、跨界的多元主体的合作关系，对环境、对水资源、对雾霾的治理可能是各级政府间或者政府与企业、社会组织、公民等各种主体间的博弈与合作关系。

在多元共治五个主体层面中，社会组织将成为社会共治的核心主体。这是因为：一方面公共域和伴随市场经济发展而形成的私人域已经发展成熟起来，而社会域并未在社会转型过程中发展起来，因此社会域还有很广阔的发挥空间，社会域的发展能使其成为与公共域、私人域并行的社会共治主体。社会域不是简单的政府加市场加个人，而是一个重新成长的空间，动用的是社会资源，参与主体正是公众和社会组织。另一方面由于社会组织的社会性、民间性和相对独立性，使其具有摆脱体制失灵的制度资源;而相对于体制外的市场力量来说，它并非完全外生于体制而不存在对立甚至对抗的危险，它们与既有的党政体制存在天然的千丝万缕的联系。这种独立于体制之外又表现出体制内吸的公民社会组织，能较多地吸纳来自社会的公益或共益资源，是政府培育和支持的社会共治主体。毋庸置疑，社会组织已成为解决政府失灵的一种新的和有效的制度因素，特别是公益性社会组织以提供公共服务和公共政策倡导为己任，致力于满足多样化、专业化的社会需求，弥补政府管不了和管不到的社会空白地带，利用其广泛的民意基础和雄厚的专业实力，与各级政府建构起制度化的政策咨询机制，影响决策过程和结果，促使公共政策体现多元相关者的共同价值和共同利益，并在决策执行过程中能够形成与国家建制对等的监督力量，有效约束公权力的扩张。