中国新城镇化应走出当前改革误区（8）

用低效工业用地再开发补充土地出让金

当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服目前对土地财政依赖过高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革为突破口的户籍改革。这是因为地方政府还有很多城市基础设施建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。对地方政府而言，上述土地制度改革可能会被地方政府认为损害其财政利益并反对。

虽然从长远看，我国地方税制改革的一个方向，是用物业税替代土地出让金，但短期乃至中期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大约在20%左右，所征收物业税将非常有限，在目前房地产形势并不乐观的情况下，贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产、商住用地出让价格大幅度下降，对地方政府带来的财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收物业税，则很难获得民众广泛支持，尚不具备全面开征条件。关于物业税和地方税基的建立，在未来对于财税体制改革的讨论中还将进一步讨论，此处不再赘述。如果物业税并不是短期内改革的选项，那么更为现实的解决方案是什么？

如前所述，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，甚至还有大量的储备商、住用地，即使对于绝大多数用地紧张的大城市、特大城市而言，情况也是如此。因此，如果进行更集约化利用和存量结构调整，完全可以在未来5-10年乃至更长的过渡期内为地方政府提供有保障的财源。其中的一个关键措施，就是对存量工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。

由于目前中国工业园区与工业开发区用地效率非常低下。只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，这些工业用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方低价出让的。因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税，规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有工业用地者实现无成本转移，这样既有工业区面积就可大幅度缩小。然后政府就可以运用规划手段将节约土地分年转化为商、住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看，许多工业用地也在悄悄改变用途，以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。与其如此，不如规范化操作，政府与企业分享收益。

当然，实际操作中地方政府须和原土地权利人进行充分谈判，在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。为此，中央则需在关于商、住用地必须招、拍、挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原土地权利人（那些已获低价工业用地的制造业投资者）之间建立一个合理的收益分配谈判机制。

其中一种思路，是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商、住用地后，再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路，是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回，再由土地储备中心统一收储，然后“招、拍、挂”出让。但上述两种方式，都仍然无法从根本上改变地方政府作为城市单一商、住用地供地主体，从而必然会限量少供以最大化商、住用地土地出让金的局面，而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键性的体制基础。

考虑到各线城市房地产泡沫都比较严重，虽然短期内可以采取上述两个方法来缓解问题，但中长期的改革，则应该是只要符合城市规划要求，在修改规划用地性质基础上，允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或补交商住用地出让金方式）来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。这种做法，在中国以前划拨用地入市的操作中早有经验，因此并不难推动。

当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁工业开发区、包括欠发达地区的开发区进一步扩张。只有这样，地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此，上述用地结构调整的前提，就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地、然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区，而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模，把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩，存在开发区过度建设，工业用地占地比重过高问题，中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮，严禁地方政府零地价、负地价招商引资，否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾，还会把地方政府、国有银行、最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱。

调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。2003-2013年间，我国工业用地大约增加了2400万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍，达到0.6-0.8的基本标准，就可以节约1200万亩用地，相当于每个县增加4000多亩用地（约2.7平方公里）。即使按照每年工业转化为商住用地出让只有50万亩，以2013年平均每亩商住用地300万的平均价格计算，未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措10年15万亿、每年1.5万亿的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半，地方政府每年也可获得7000-8000亿元左右的土地出让金纯收入霍土地增值税收入。此外，如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地，剩余2/3用于住宅和商业开发，为33.4万亩，容积率1.5，每年还可以开发3-3.5亿平米住宅，每平米按照5000元单价计算，总产值大约1.5-1.85万亿，新增增加值6000-7000亿，还可以新增各类房地产开发有关税收2000亿以上。

综上，政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年接近一万亿的各类财税与土地出让金收入，基本可以补足目前模式下政府土地出让金的纯收益。最关键的，是这个措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来，可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，救助这些行业存在生存危机的大量国企和民营企业，并有助于化解地方政府的巨额存量债务；在防止房地产泡沫崩盘的情况下逐步消除这些泡沫，让城市居民有更多的非住房消费，让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化，从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。

也正是从这个意义上说，我们这里所提出的系统性的土地改革，不仅是中长期也有助于中国经济模式转换的一个关键所在，也是短期内救经济、保增长的关键改革举措。特别是人口流入地各级别城市城中村、城郊村的出租房建设，可以全面调动社会的积极性为有切实住房需求的大批城市流动人口提供可支付体面住宅，更需要政府早下决心，尽快推动。