中国新城镇化应走出当前改革误区（7）

人口流入地城乡结合部土地改革才是关键突破口

前面对现有城市户籍与土地改革政策进行了一些讨论。有破更应该有立。

我们认为，当前要有效推动户籍改革、加快从传统城镇化模式向新型城镇化模式的转轨，关键在于从中央层面全面启动有效土地制度改革，尤其是人口净迁入城市城乡结合部的土地制度改革，通过允许在一定条件下城郊农民给包括外来农民工在内的流动人口建设出租房，来全面降低城市流动人口举家迁移并顺利在城市定居的成本。

换句话说，土地制度改革要取得切实进展，就必须突破目前政府给集体建设用地入市所划的框框，要允许集体建设用地进入住宅用地市场。但与此同时，又要采取合理的措施避免大规模集体建设用地入市对商品房市场的过度冲击；作为配套改革措施，还需要调整目前城市存量土地节约集约利用的政策，打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子，为地方政府逐步淡出当前不可持续土地财政模式，但在此过程中又能持续获得稳定的补充性财源创造条件，以此换取其对有效土地制度改革的支持。

他山之石，可以攻玉。源于德国，经日、韩采用并在台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式，即“区段征收”模式，完全可以在大陆进行创造性地运用来推动中国的户籍-土地-财政配套改革。在这种模式下，政府与原土地权利人合作开发土地，政府获得了城市发展所需的公共设施用地以及相应建设融资，而原土地权利人领回固定比例抵价地，共享城镇化发展成果，同时可以减少社会矛盾。无论是外来流动人口住房问题，还是流动人口子女教育问题，都可以运用上述思路来实现。

改革的要旨，就是要赋予城郊村、城中村村民、村集体一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口建设短期只能用于出租的住房。

在具体操作中，结合中国的特有国情，特别是农村土地集体所有这个特有国情，在城郊村和城中村，以土地国有化为前提，并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后，剩余部分土地使用权用于市场化的出租房建设开发。在有效改造城中村、城郊村基础设施、全面提升公共服务基础上，让这些“城中村”、“城郊村”地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、体面住房，最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。如是，政府不仅不用额外投入实现这些地段基础设施改造，而且可在改造中抽取相关开发税费，改造完成后政府可通过出租屋租金收入所得税进一步实现对土地增值收益的捕获，并用于农民工子女教育。

上述模式可通过以下简例说明：假设某城中村、城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30亩－35亩土地用作整个地段的基础设施建设，剩下15亩－20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽无偿放弃了50亩土地，但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会远远高于未改造前100亩土地的价值，那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证作为抵押来贷款建设安置房和出租屋。接下来，政府可以明确通过这种方式建设的住房在10年－15年内只有有限产权，即只能用于出租，不可上市销售，但达到规定年限后，则可以给予其完全产权，允许上市流转。

一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广，中国主要人口流入地的城市出租房供给就会大幅增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付水平。这种赋予城郊村村民一定土地开发权，并为外来流动人口建设出租房的“区段征收”改革，可以全面迅速调动了城中村、城郊村村民建房的积极性。

初步推算，未来5年、甚至更短时间内，中国人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建设其50亿平米住宅，并基本解决城市现有流动人口及其留守农村家庭成员迁移到城市后的居住问题。按照上述建设速度，未来五年年均房屋出租面积可达25亿平米，年均房租按每平米一年100元计算，总租金可达2500亿元。而出租屋建设每平米2000元产值计算，每年总产值可达到2万亿，加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具、家电购买等，将非常有效拉动短期乃至中长期全面拉动经济增长。

从短期来看，只要措施得力，上述改革将极大激发中国城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性，这些改造与建设也能迅速提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具等产品需求，迅速提升与建筑和房地产相关服务如装修服务的需求。如是，地方政府也就根本无需大规模建设廉租房或公租房。10-15年后，相当部分城市流动人口将有购买所租住房的能力，逐渐从租房者变为住房所有者，而那时转出租房为商品房也就顺理成章了。

上述改革的中长期效应，是流动人口家庭迁移和在就业地实现定居，增加城市中低端劳动力供给，一方面降低城市中低端劳动力工资过快上涨的压力；另一方面，原来作为留守人群的劳动力（如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲）也可加入城市劳动力大军，反而提高了家庭收入。

通过上述改革方案，还可推进流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的公益用地建公立学校并接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税，部分来自于地方政府财政，甚至还有部分可以中央转移支付。光每年租金所得税可以达到250亿元（按租金10%抽取，每平米年均租金100元，5年共建50亿平米，平均每年出租25亿平米），可覆盖相当部分农民工子弟进入城市公立学校的教育运营支出。

上述改革措施，本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。上述方案中，之所以要对本地农民所建住房加以短期内“只能出租、不能出售”的限制，就是因为目前城市的房地产市场已经存在较为严重泡沫。如果不加任何限制，村民就一定会倾向于盖商品房。这样将不仅无助于解决流动人口居住问题，而且还可能马上对现有商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至引发房地产市场崩盘。

而通过上述双轨制改革方案，就可以一方面避免对现有商品房市场造成巨大冲击，但同时也对炒房者形成威慑，然后政府就可以马上全面取消包括特大城市在内的所有房地产调控政策，降低其对商品房市场和增长的负面效应。