中国新城镇化应走出当前改革误区（6）

城市存量建设用地节约集约利用措施无法实现关键突破

另外一个土地改革的重点，是既有城市存量建设用地的节约集约利用。这也是国土资源部近年来力推的重点，且已形成多项文件，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。

如何看待上述集体建设用地入市的改革和城市存量土地节约集约利用的改革。客观说，相对于既有政策对集体建设用地入市的限制和城市存量土地，尤其是工业仓储用地低效率、浪费性使用的现实，这些改革都比以前有所进步，至少多少代表了对现实发展的部分承认。

实际上，虽然政府政策一直是限制性态度，但集体建设用地入市，包括进入商住用地市场，在中国不少地区的发展现实中早就被村集体和农民突破了。如果去中国的珠三角走一走，就可以看到城中村、城郊村的村委会利用集体土地搞工业用地出租，也可以看到大批村民在自己的宅基地上建设并主要出租给流动人口使用的各类“小产权房”和“违规、违章建筑”，还可以看到这些建设对推动当地经济发展、容纳城市流动人口发挥的积极作用，更可以看到珠江三角洲地方政府为了解决这些违规、违章建筑所进行的各种政策调整、利益妥协与改革努力、其中，最为典型的例子是近年来广东推动的“三旧改造”与深圳推动的“城市更新”（关于珠三角土地改革的经验与局限，尤其是对既有小产权房如何处理的问题，参见《小产权房关乎中国城镇化成败》。）

再来看城市存量土地利用集约化问题的地方改革实践。十多年来由于地方政府人为压低地价进行招商引资，工业用地效率十分低下。最近几年，受制于越来越紧张的建设用地指标，一些发达地区的地方政府已经开始了工业用地集约利用的探索尝试。比如浙江上虞，近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设，探索集约节约用地的方法。当地政府规定，凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地，全部用标准厂房解决，通过优先办理标准厂房项目，对标准厂房建设企业给予奖励和补助、对入住企业给予奖励和补助等措施，使得规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上，容积率在1.3以上，建筑密度在35%以上，投资强度达每亩135万元以上，绿地率控制在15%以内，行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内，行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。

然而，这里需要追问的问题是，目前中央政府推动的前述两方面的土地改革，是否可以扭转目前不可持续的土地城镇化模式？ 是否有助于加速新型城镇化模式的建立？对这些问题的回答，取决于这些改革是否可以逐步扭转目前各区域制造业用地杀价竞争导致城市工业用地比例过高、而地方政府垄断工业导致商、住用地比例过低的局面。以这样的评判标准来看，回答可能是否定的。

如前所述，中国的城市土地利用结构很不合理，工业用地所占比例在40%左右。最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业，而其他发展中国家工业用地一般只占新增用地10%-15%，一半左右的新增建设用地用于居住。而在中国，由于制造业投资不仅可以给政府带来直接的增值税收入，而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入，在中国独有的征地、出让体制下，地方政府不惜低价出让工业用地，进行区域间的招商引资竞争。人为压低工业用地出让价格必然带来工业用地过度扩张、用地效率低下问题。

也正是因为如此，集体经营性用地入市改革到底有多大意义，就非常值得讨论。前面提到集体经营性用地一般是指原来集体工业用地，特别是原乡镇企业用地。但在各地地方政府推动的低价工业用地供应模式压力之下，即使允许这类集体经营性用地入市，也基本无法跟政府开发区中那些基础设施更完备、价格更低廉的工业用地形成竞争。因此，如果集体经营性用地不能转换为商、住用途，那么除了在少数大城市的郊区以外，就很难有需求。

如是，此项改革意义就会非常有限，也完全打破不了地方政府对商、住用地垄断，更难以为城市低收入人群和进城务工人口提供居住、生活用地。

类似地，虽然对存量城市工业、仓储用地集约利用是一个好事情。但如果集约利用只是工业改工业，那么其意义也就大打折扣。实际上，去看看中国包括特大城市在内的各级城市，工业用地比例都不小，容积率也都偏低。所以，工业用地集约利用要解决的问题，主要应该是逐步将集约后腾出的土地转化为商、住用地的问题。也只有这样，才能在为地方政府补充因征地改革后出让金收入损失的同时，为城市发展，为流动人口提供更多住宅、生活、商业用地。