中国新城镇化应走出当前改革误区（5）

当前城市土地改革的误区

实际上，户籍改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本。

只要开拓改革的思路，不仅可以大大降低户籍改革成本，还能有效提升户籍改革的收益。由于土地制度是户籍改革的关键，在提出户籍—土地——财政配套制度改革的具体政策建议之前，有必要先讨论一下目前已有的关于建设城乡统一建设用地市场和城市存量建设用地利用方面的改革举措。

集体建设用地入市进展有限

十八届三中全会公报指出，要“建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

2014年，与建立新型城镇化模式最相关的、已经或即将出台的土地制度改革，主要包括农村集体建设用地入市改革，以及对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组已审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，预计在2015年安排试点。

虽然正式文件还未最终出台，但据媒体披露的相关信息，农村集体建设用地改革主要涉及集体经营性建设用地入市和宅基地。首先是在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地入市将成为可能。换句话说，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地使用权可以不经国家征收为国有建设用地，直接流转入市从事土地开发经营。

这里需要解释一下农村集体经营性用地的概念，它是指“具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。” 其主要包括面积大约0.5亿亩的乡镇企业用地。上述政策表明，集体建设用地基本只能用于工业，而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。

对于农村宅基地制度的改革，城市人口赴农村购买“小产权房”的红线基本不会突破。换句话说，无论是纯农区、还是城乡结合部的宅基地，都不会放开在村集体范围之外的买卖。但是，退出宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地，也就是工业用地使用。