中国新城镇化应走出当前改革误区（4）

打破户籍藩篱不能寄望于地方政府

打破户籍藩篱，必然是中央政府的责任，中央当然也不能回避这种责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市，沿海广大地区和内地少数可以创造就业、也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市，其实早在这次中央政策颁布之前就开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”。“积分制”不管条件如何逐步放宽，都具有很大的歧视性。而且即使“积分入户”后，地方政府也往往可以以学位不足，保障性住房建设需要更多时间、经费等各种理由拖延相应公共服务的提供。

如果情况是这样。那么中央户改政策就应该去清理这些歧视性的“积分制”，而不是进一步推广“积分制”。至今为止，我们还没有看到有中央有关部门采取任何有力措施去清理这些具有歧视性、排外性的积分制。如果中国的户籍改革，就是出台一些对地方政府没有约束力的文件，那么就很难谈得上比过去有多大的进步。

正因主导和实施主体的问题仍没有得到有效地解决，户籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主导权基本还在市、县一级，地方政府或有意误设改革对象，或根本就无所作为，有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。

仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上，很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱，自己非农就业收入也不低，子女也可以在本地公立学校就学，获得所在地城市的户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口，无非在于他们的土地。另外一些户籍改革试点地区，瞄准的对象也是来自本辖区范围内的农村人口，其实也意在这些农民的宅基地，因为后者可以被复垦并用来换取城市发展所需的建设用地指标。而对于那些无法提供可征土地或建设用地指标的外地农民工，地方政府则几乎没有积极性为他们解决户口问题，哪怕他们在就业地所在城市定居的意愿非常强烈。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中“三个一亿人”计划也值得讨论，特别是“通过实施户籍改革方案，使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇，同时引导约一亿人在中西部地区实现就近城镇化”这两个措施。目前，中国城市流动人口已经超过2.6亿，来自农村的流动人口也在2亿以上，这些流动人口在过去十多年间逐步累积起来，很多人已经长年累月忍受缺乏可支付的体面住房、鲜有家庭团聚、没有未来发展稳定预期的痛苦。如果中国的户籍改革到2020年都不能解决上述已有流动人口存量中大部分人的户籍与相关公共服务问题，那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更是遥遥无期。

引导一亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观。尤其考虑到2009年之后，很多中西部地区推进的大规模工业化、城镇化建设，不仅招商引资效果不太理想，而且不少地方还因此背上了巨额债务，未来出现“鬼城”的概率日益增大。无论从就业创造能力、还是公共服务提供的财力上，很多内地中、小城市的发展前景堪忧。实际上，要建立新型城镇化模式，就是要消除过去那种开发区、新城区“遍地开花”的局面，就是要防止内地大部分地区再次重复沿海地区那种不可持续的工业化与城镇化模式。但是，从近年来很多内地城市开发区、新城区建设的力度，以及这些地区招商引资、实现产业与人气集聚的实际效果来看，他们正在以更低效率、更大资金与资源浪费去重复昨天的故事，并可能给未来中国金融和经济的可持续发展带来不小的麻烦。

总体看，目前中央与地方已经出台的户籍方案，仍然缺乏对户籍改革成本、收益进行准确评估，更没有对配套的方案进行备择性考察。如此制定改革政策所导致的结果，一方面使得改革的目标设定（三个一亿人）相对于百姓的需要而言显得过于保守；而另一方面，缺乏有效配套改革措施又将使这些即使看上去过于保守的改革目标也难以实现。