中国新城镇化应走出当前改革误区（3）

对大城市人口吸纳能力严重低估

再回到目前的户籍制度改革措施，特别需要进一步来考察2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中有两点值得深入讨论：一是是进一步调整户口迁移政策，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题”；二是与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出的“三个一亿人”计划：“2020年，通过实施户籍制度改革方案，使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇；通过加大棚户区、城中村的改造力度，使大约一亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件；通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。”

上述两点都值得进一步的学术讨论和公共政策辩论。首先是关于特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能不能控制得住的问题，学术界和决策部门一直存在巨大争议：中国既往城市化政策一直严格控制大城市、特大城市规模，但无论是中国改革开放以来的实践，还是国际城市发展的主要经验都清晰表明，控制大城市、特大城市人口规模，不仅难度很大，而且带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验，更进一步展示了大城市、特大城市，如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水、土资源利用、环境保护以及交通流量管理，将能够充分地发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益，甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好，这些特大城市，不仅比中小城市更有经济活力，甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。

实际上，包括美国、英国在内的绝大部分发达国家，即使进入后工业化社会后，也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此，美国哈佛大学经济学家爱德华•格莱泽(Edward Gleaser)在其产生重大影响的近著《城市的胜利》中做了非常具有说服力的描述和解释。

从中国大城市与特大城市的现状来看，北、上、广、深四个特大城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作，而此次《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》虽然大幅度提高了特大城市标准（城区常住人口500万以上），但中国的特大城市与超大城市（1000万以上）仍有16个。简单统计一下就可以看到，这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。如果是这样，特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决，甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险？这两年以来，北京、上海等特大城市的系列政策和动作来看，这种情况正在发生。这个现象，无论是中央还是地方的决策者，都需要深思和反思。

2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》还提出，“全面放开建制镇和小城市（50万人以下）落户限制，有序放开中等城市（50-100万人口）落户限制、合理确定大城市（100-300万）落户条件”。如果对这些文件的措辞有一个基本合理的理解，就是至少在中等城市和大城市，户籍改革的主动权将主要交到人口流入地的地方政府手上，而这些地方政府恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。