地方债新政与融资平台债务管理

近期，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），全面加强地方政府性债务管理，将给地方政府、融资平台和金融机构带来重大影响。其中，明确提出融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府性债务。由于融资平台数量众多、存量债务庞大，在其回归市场化经营或实施市场退出的过程中，需要强化政策对接和厘清监管职责，切实防范融资平台债务风险。

地方政府融资管理的新机制

规范地方政府融资行为。一是明确举债主体。《意见》指出，经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举债，市县举债只能由省、自治区、直辖市代为进行。除政府及其部门可以举债之外，事业单位不得承担举债功能。二是规范举债方式。政府举债只能采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发行一般性债券融资，由一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发行专项债券融资，由相应的政府性基金或专项收入偿还。三是严格举债程序。国务院核定省级政府债务限额，在限额范围举债，由省级政府报本级人大或其常委会批准。

严格地方政府债务用途管理。《意见》规定地方举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经营性支出。妥善处置融资平台的存量债务和在建项目后续融资，对政府负有偿还责任的债务，须履行偿还责任，并可申请发行地方政府债进行置换；对不属于政府应当偿还的部分按市场规则处理，但地方政府也应当指导督促，拓宽资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要依法履行协议约定。未来，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两大层次：纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府直接债务融资；公益性和盈利能力兼备的项目主要依靠融资平台或各类专门成立的项目机构。而纯营利性质的项目则逐步退出地方政府融资范畴。

强化地方政府债务约束机制。按照谁举债谁偿还的原则，明确地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府不会实施救助，防范地方政府举债行为的道德风险。分清政府债务和企业债务的边界，做到谁借谁还、权责对等。完善预警机制，建立应急预案，防范地方政府债务风险。通过限额管理、用途管理和预算管理“三条线”，加上考核问责等配套制度，对地方政府债务盲目扩张形成约束。

地方债新政对融资平台债务管理的影响

准确定位各类融资平台的功能。政府债新政实施后，融资平台将剥离政府融资功能，逐步转向市场化经营。未来融资平台将面临三种选择：完全市场化、市场化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作、无法市场化债务政府承接清算退出。大多融资平台会走向市场，以经营性业务为主，仍可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券等方式融资，只是没有了政府背书，将被视同地方国有企业或一般工商企业。地方政府仍需要大量外部融资来实现事权、营造政绩，新型的投融资主体可能还是会存在，在显性化的政府信用担保受到明确约束后，隐性化的信用担保也可能会持续。