重大公共决策责任追究中的“多只手难题”

党的十八届四中全会提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这对保证我国重大公共决策的科学化、理性化与法治化起到了重要的推动作用。论及重大公共决策的责任追究问题，有一个前提不可回避，那就是责任认定。相关实践表明，重大公共决策的责任认定是一个复杂且充满挑战的任务。

1986年1月28日上午11时39分，美国“挑战者”号航天飞机起飞73秒后就发生爆炸，事故导致7名机组人员全部遇难。灾难发生后，美国总统罗纳德·里根下令组织一个特别委员会——罗杰斯委员会，专门负责此次事故的调查工作。经过初步调查，罗杰斯委员会认为，“挑战者”号的意外是由右侧固体火箭推进器尾部一个密封接缝的O型环失效，导致加压的热气和火焰从紧邻的外加燃料舱的封缄处喷出，造成结构损坏和航天飞机解体。不过，委员会把事故归咎为技术与设备故障的说法引起了一些质疑。例如美国公共政策学者罗姆泽克和达布尼克就认为，罗杰斯委员会作出的官方解释未能给灾难的发生提供全部答案。他们指出，美国国家航空航天局（NASA）在决策过程中，过度关注上级监管人员的指令而非尊重专家意见，其匆忙出台的发射计划更多出于节约项目经费和迎合各种社会关注的考虑，这种政治与官僚主义导向的责任机制才是导致灾难发生的根本原因。后来，经进一步查证，罗杰斯委员会也承认美国国家航空航天局组织文化与决策过程中长期存在的缺陷与错误，是导致此次事件的关键因素。由此，“挑战者”号航天飞机灾难事故的问责开始由单纯的技术问责向技术问责与政治问责、行政问责并重转向。

“挑战者”号航天飞机灾难也引发了美国学界对重大公共决策责任追究中一个理论议题即“多只手难题”（problem of many hands）的关注。所谓“多只手难题”意指由于重大公共决策存在众多潜在责任者，导致决策失误时无法明确责任主体，以至责任追究陷入困局。美国学者汤姆森指出，“由于许多不同的官员通过各种方式对政府决策产生影响，因此很难从根本上确定谁应当为政治结果负责”。德国社会学者贝克对风险责任的论述也说明了同样的问题，他认为风险往往被视为“烫手山芋”，社会机构通常会想方设法否认风险的发生，隐藏其根源甚至阻止赔偿或管理，进而导致一种“有组织的不负责任”。解决“多只手难题”的关键在于界定不同责任主体的决策责任，其前提是做好责任分解。西方国家在实践中通常从两个层面对公共决策责任进行分解。