标本兼治　构建现代行政体系

改革开放以来，我国经济社会发生了翻天覆地变化，综合国力、发展能力和人民生活水平大幅提高，发展成果举世瞩目。但是在社会转型过程中，政府职能转变和管理模式以及发展方式未及时调整和优化，产生了机构臃肿，内耗增加，束缚经济社会发展，市场内生活力不足，消极腐败现象滋生和蔓延，政府的公信和社会的公平、公正受到挑战，严重影响了党的事业和政府形象，影响了党风、政风和社会风气好转，降低了党和政府在人民群众中的威信。

    一、令人反思的社会现象

1、端上饭碗骂娘的怪象

经济社会的快速发展，城乡人民收入水平大幅提高，吃、穿、住、行等生活条件全面得到显著改善，广大群众过着丰衣足食的生活，但是很多阶层、很多群众享受着改革开放成果不感恩，得到党和政府惠民政策不领情，反而一些阶层和一些群众怨气大、怨声高，不满情绪弥漫。

2、机构和人员越减越多的怪圈

机构改革和社会管理模式、发展方式变化没有同步进行，机构越减越庞大，人员越精简越多。加之地方为了眼前就业安置，增加编制冲动强烈，形成机构和人员臃肿，内耗增加，工作效率越来越低，群众办事越来越难，社会负担越来越重的怪圈，使我国成为行政事业单位和人员最多、国民负担很重的国家之一。

3、潜规则盛行的困局

公共权力部门化，部门利益个人化，使党中央、国务院很多美好的政策初衷在部门利益面前拐弯变道或减速慢行。对群众和服务对象设挡墙、安玻璃门，部门和行业内部开方便门，进行利益输送。政策规定和工作纪律成为摆设，行政审批、资金分配、项目审定和工程招投标暗箱操作时有发生。部门利益和职务腐败的阴影逐级放大，形成蝴蝶效应，或产生聚变反应，严重降低了政策效力，严重影响了党风、政风和社会风气。

4、帮倒忙的尴尬。有的部门借深化改革和强化管理之机，不断提高审批层级，增加审批条件，严重制约生产发展。经济发展重财政调控轻税收调节，一方面生产经营单位税负沉重，另一方面政府花费了大量资金，耗费了庞大的行政资源管理项目和资金，采取多头、多渠道扶持生产经营和建设项目，呈现出项目资金多、乱、杂，重复建设、搞形象工程或一哄而上，造成生产大起大落，加大市场波动，不但增加了生产经营者负担，浪费了大量行政资源，而且浪费了宝贵的资金，制造了不公，成了腐败滋生的土壤和温床。

    二、问题症结

1、先进的行政理念未跟上。一些政府职能部门全局意识、服务意识和依法行政意识缺失，中华民族伟大复兴的责任感、紧迫感和使命感不强，特别是机构林立、条块分割，政出多门，各吹各的号，各唱各的调，部门主义泛滥。个别部门在政策制定和执行中，预留寻租空间，为一己之私，损一国之利。一些公职人员官本位意识浓厚，人生观、价值观和理想信念未重塑，对金钱至上，低俗、腐朽思想不抑制或盲从。站位低、觉悟低，信念动摇，欲望膨胀。不是把职能用在全局工作上，为社会造福，为民谋利上，而是把工作作为假公济私的平台，把权力作为损公肥私的工具，不惜损害公共和公众利益，破坏社会秩序、市场秩序自肥。政策制定设租，行政过程巧立名目寻租，挖空心思贪腐成为惯性思维、系统性行为，有的甚至堕落为利欲熏心、以权谋私，贪赃枉法，徇私舞弊，把仁政搞成苛政，让亲者痛、仇者快，祸国殃民的腐败分子。

2、管理模式改革滞后。管理体制上，一些领域公权和公民权利界限不清，中央和地方管理职责不清。特别是强大的中央财政，分散的、一刀切的扶持政策，与基层吃饭财政形成巨大反差，区域经济社会发展的依赖性严重，县域经济社会木偶式发展、畸形发展的问题突出。管理方式上，一些领域集决策、执行、监督于一体，项目和资金管理于一身，既当运动员又当裁判员，没有有效的监督制约机制。自定业务、自设工作，或利用管理资金和经费的特权，拥钱自重，凌驾于工作部门之上成为“二政府”。很多部门事无巨细，大包大揽，管的过多，管的过宽，管得过细，有的甚至“无事生非”，影响资源配置，影响市场秩序，束缚了发展，抑制了市场主体作用的发挥。分资金、搞审批等与经营和利益相关的事争着干，对长远的、重大的、根本性的社会事务和疑难问题缺乏重视，推诿扯皮，增加内耗，影响经济社会持续健康发展。如农村规划、大量老房旧房和残损建筑浪费耕地、土地撂荒，过度包装和报纸杂志摊派等造成大量社会资金、资源浪费，加重污染环境的问题管理缺失。

3、发展方式未及时变化。在经济调控中，一些领域重眼前轻长远，重形式轻内容，急功近利，对党中央、国务院提出的要求和倡导不是从体制、机制、政策和发展环境上找原因、想对策，大多简单采用项目资金扶持临时解决，收一时之效，不能从根本上解决问题。脚疼医脚，手疼医手，重点不突出，结果从税收到项目资金扶持转了一大圈，动用了大量人力资源和行政资源，以各种补贴、补助方式扶持生产和经营活动，量大面宽，特别是一些特惠政策点状扶持，人情项目、关系项目横行，个别企业连续扶持、多头扶持，不但浪费宝贵的财政资金，造成了社会不公，有的成了扰乱市场秩序，增加社会矛盾的重要因素。对勤劳、诚实守信、守法生产经营者造成无形的打击，形成了市场逆淘汰现象。

4、制度设计没跟上。一些部门对政策执行的导向性、执行过程的行为性和执行结果的衰减性认识不足，重视不够。有的政策制定闭门造车，脱离实际；个别政策制定部门导向利益驱动严重。一些政策制定不完善，缺乏操作性强和有效的公开、公平制度设计，缺乏有效防止寻租，反腐制度设计，自由裁量和选择性执行政策空间大。工作纪律和违纪处理不严，出了问题能瞒则瞒，能遮掩则遮掩，捂不住的大事化小，小事化了，助长了行业和社会不正风气的发展。跑部钱进和吃拿卡要严重，不给好处不办事，给了好处乱办事，建设和发展资金雁过拔毛，层层截流，像沙渠输水，跑、冒、滴、漏严重，资金使用效果差。

    三、意见和建议

树立现代行政理念，构建现代行政体系，是精简机构和人员，建立精干、高效的行政队伍，减轻实体经济负担，解决人浮于事，推诿扯皮，食者众问题的需要；是集中力量办大事，解决难事、长远性、根本性、关键性问题的需要；是清除贪腐滋生土壤，斩断贪腐链条，确保社会风清气正的需要；是依法行政，建立公平、公正社会，激发国民创业和创新精神，释放市场主体活力，实现经济社会快速、持续、健康发展的需要。是中华民族伟大复兴中国梦实现的基本要求。

1、树立现代行政理念。

一是增强忧患意识。广大党员干部要深刻认识中华民族积弱积贫文明衰落的历史教训，清醒认识世界霸权主义、军国主义对我国和平与发展的威胁，竞争激烈的世界格局和复杂多变的国际形势对我国改革和发展的影响。统一思想，提高认识，增强向心力，公信力，提高领导力和执行力，凝聚实现中华民族伟大复兴中国梦的合力。二是端正思想。每个部门、每个公职人员都要纯洁思想、净化灵魂，树立正确的行政观、人生观和价值观，树立远大的理想和全局的思想。要视野宽广，天下为公，事业为重，重服务，强责任，乐于奉献，勇于担当，勤廉务实，公平公正施政。三是高标准严要求。政府及其公务员应是遵循市场规律，维护市场秩序、创造平等发展机遇，创造良好发展环境的公者。站高望远，顾全大局，不图名利，推动发展的德者。把小事办大，难事办好，好事办漂亮的智者，运筹帷幄，突出重点，解决长远的、根本的，关键问题，推动经济社会集成发展的能者。

2、建立现代行政体系。

以简政放权为手段，以建设精干、高效、务实、勤廉的服务型、责任型政府为目标。实行大刀阔斧的机构改革，建立小政府，进行大服务。一是加快进程。社会管理模式和发展方式对党风、政风和社会风气影响面大，影响深远。机改和管理模式、发展方式转变是系统性工程，是改革的深水区、利益的密集区，可选择1-2个县先行试点，探索方法和经验，再全面推进，加快现代行政体系建设。二是综合改革。把精简机构和人员，优化管理模式和发展方式相结合，综合改革，深度推进，标本兼治，使改革不反复、不反弹。四是严肃纪律。汲取机改教训，严明机改纪律，严防上级部门以上下对口干预机改，严防一些地方机改名合职能不合并，走过场的现象再次发生，严肃处理用项目和资金威胁和干扰机改的人和事。三是坚持依法行政。建立职能科学，权责法定，权责统一，公开公正的现代行政体系。机构的设立、职能的确定和变化，机构的人数，要依法确定，不能因个人的好恶设定机构，不能因人设岗。对阶段性工作和应急事件处置，通过赋予部门管理职能，人员内部调整或政府购买服务解决，确保各级机构和各个机构稳定。

3、转变管理模式。

一是科学确定管理界限。厘清政府和市场的作用与界限，政府管理市场主体和群众无法干、干不了的大事和难事，解决企业和群众无法解决的长远性、关键性、基础性、公益性、根本性的问题，集中力量办大事，把好钢用在刀刃上。厘清中央政府和地方政府的管理权限，中央政府负责重大的、跨区域的事项，区域发展由地方政府负责。厘清公权和私权，还权于民、还利于民、取信于民。二是明确管理重点。政府主要解决社会问题，维护社会和经济运行秩序，促进科技、文化、教育、卫生和军事发展，推动经济社会可持续发展。三是采取科学行政办法。改革行政管理办法，良策与良法配套，实行职位制，由高度集中的领导决策，向权力结构合理，分权制衡，程序严密，制约有效的权力运行机制转变。充分发挥群众的组织能力、管理能力和建设能力，简政放权，简化程序，不越俎代庖，社会管理和建设工程群众能干的让群众干，充分发挥群众的主观能动性和创造性。

4、优化发展方式。尊重市场经济规律，发挥市场在优化生产要素配置和促进经济发展中的基础性作用。科学进行宏观经济调控，实行税收、财政调节并重的宏观调控方法，对需要扶持的弱质行业、产业和发展薄弱环节以及国家主要支持的战略产业进行减免税调节。如对种养业、农产品加工和流通业、小微企业实行免税政策，鼓励支持新型农业经营主体和小微企业的发展。对高端制造、海洋经济、生物和生命、信息技术等高新技术产业减免税，推动发展。把财政资金从生产和经营中退出，或只进行临时性调节。财政资金主要用于根本性、关键性、全局性、导向性和战略性的基础设施建设、基础科学研究、公益事业发展，重大科技创新、社会保障、教育卫生文化和扶贫济困上。财政资金扶持以普惠制为主，无特殊情况不进行特惠制扶持。如进行特普制扶持或安排专项资金，要有严格的时限、范围和条件要求。

5、完善政策设计

一是建立统一的政策研究和决策体系。使每一项政策能够具有前瞻性、全局性，切断部门保护和部门利益链条。要加强调查研究，倾听群众意见，科学进行顶层设计，使先进理论和现实工作相结合，政策性和操作性相衔接，政策美好初衷和群众愿望相融合。二是科学行政。决策、执行和监督分开；项目和资金管理分离，建立有效的监督制约机制。建立公开、公平、公正和设计合理，执行严格的行政审批、项目审定和资金分配方法，配套的确保公平、公正和预防和惩治腐败的制度和政策设计，严格责任追究体系，做到事前制度预防，事中、事后监督机制健全，确保党和政府的政策不折不扣贯彻执行，使惠民政策不跑调、不转向，各项资金不跑、冒、滴、漏。三是建立灵敏的信息收集反馈系统。对政策制定和执行过程中发现的漏洞和出现的问题及时收集基层和群众的意见和建议，及时纠偏和完善，提高政策设计的针对性、操作性和有效性，使政策和实际对接，最大限度发挥政策效力。四是构建反腐预警防控机制。充分发挥现代信息技术在行政过程的监管作用，加强技术手段监管。建立重点岗位工作人员工作业务备案制和服务质量、勤政廉政定性、定量跟踪追溯制度和信息反馈系统，对关键岗位权力运行进行全过程、全方位监督，形成岗位为点，程序为线，制度为面的廉政风险防控机制，减少权力寻租机会。同时，对服务对象实行明白卡制度，明确权、责、利，增强自觉抵制腐败能力，使贪腐无生存空间、无缝隙可钻，使其不能贪、无法贪。

（作者单位：陕西省汉中市农业综合开发办公室）