京津冀一体化要“有舍有得”

自今年年初习近平总书记在考察北京、河北工作时做出一系列重要讲话，强调京津冀一体化协同发展以来，京津冀协同发展已经上升成为了国家的一项重大战略部署。与长三角和珠三角一体化不同的是，京津冀一体化是第一次由中央政府主导推动的国内区域经济一体化的战略，意义不言而喻。京津冀一体化除了要在经济一体化方面有突破外，还应该被赋予在破除政府行政管理深层次的体制、机制等方面的瓶颈和困境做出有益探索和试验的使命。

根据习总书记的指示，京津冀协同发展的内生驱动力源自四个“需要”：一是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；二是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要；三是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要；四是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。这四个“需要”，不仅指出了我们应该如何明确京津冀一体化的内涵，更要求从以下四个方面做到三地一体化。

第一个“一体化”是市场的一体化。市场一体化是京津冀一体化的内在要求和核心动力。这个一体化要求三地在人才、资本、技术、产权等关系到经济发展的重要资源要素上要有合理配置，协调三地不同的资源禀赋，使各种生产要素在三地按照市场的要求合理流动。一体化应该是一个市场化的过程，而不是行政力量强力推进的过程，而过去京津冀三地合作不顺畅，和三地的行政藩篱没有破除以及行政权力过于强大不无关系，特别是北京，承接了很多首都功能，行政权力更为庞大，对三地一体化的阻力也更大。作为国家主导推动的区域一体化，特别要注意行政的手段不能过分干预市场的作用。从这个意义上说，京津冀一体化也意味着政府自身的改革，减少行政权力带来的阻力，打破“一亩三分地”式的行政藩篱。特别重要的是，对于理解京津冀协同发展要注意中央不是让三地简单地齐头并进“踢正步”，而是在协同的基础上发挥各自的特点，形成有益互补、互相促进、相得益彰的局面。北京、天津、河北三地产业如何对接、城市如何布局、人口怎么疏解都需要协调。

第二个“一体化”是公共服务的一体化。公共服务的一体化是市场一体化的基础和重要保障。这样说的理由在于，在三地一体化的过程中肯定会有产业的转移与承接，如果企业搬迁到异地了，但当地的基本公共服务没有跟上，企业发展需要的人才要素、资本要素就很难到位，这些不到位又会影响企业的发展，企业得不到发展，就无法给当地提供充足的财税收入，地方政府囊中羞涩就更没法改善当地的公共服务，那么三地的一体化就在这种恶性循环中形成无解的死命题。目前来看，三地的公共服务水平差距明显，特别是北京集中了优质的各种服务资源，形成了强烈的“虹吸效应”，而周边却产生了公共服务的“洼地”，这就改变了区域资源要素的自然流向。就公共服务的一体化而言，不是要以牺牲北京的服务质量为代价实现“削峰填谷”，而是更多地让三地在公共交通、医疗、教育、养老等基本公共服务水平大体均衡的前提下，“丰富内涵、填谷扬峰”。

第三个“一体化”是环境保护和生态文明建设的一体化。这个一体化既是京津冀一体化的逻辑起点，也是现实旨归。可以说，环境问题对京津冀三地来说，是“一荣俱荣，一损俱损”，联系最为直接和紧密。环境治理是一项外部性极高的公共产品，必须依靠不同地区的合作。生态环境最具有跨区域特征，解决京津冀的环境问题也是中央把京津冀一体化作为国家战略的出发点和落脚点。

第四个“一体化”是规划的一体化。规划的一体化是三地其他方面一体化的关键和实现手段。三地在市场、公共服务和环境保护的一体化发展必须落实到统一、有序、科学的规划上。如果三地的规划依然各自为政，没有统一协调的规划，“老死不相往来”，其他的一体化依然无从谈起，且其他方面的一体化也无方向感。比如在总体规划方面，三地应明确各地的产业功能分区，避免各地彼此之间竞相减低招商门槛，恶性竞争。在城市发展上，三地应明确城市群的功能定位，如何发挥各自的比较优势，聚焦自身的历史传统、现有基础和未来潜力，形成发展合力，特别是河北如何逐步疏解和优化京津的非核心功能，增强和完成京津周边城市、河北邻近城市的承接功能和配套功能。在公共服务上，解决“最后一公里”的轨道和公共交通瓶颈问题，填补京津周边地区的公共服务洼地。在财税体制上，探索财税共享合作机制，实现产业转移地和承接地之间的分税机制，消除产业转移中的行政障碍等。

这里需要强调的是三地的规划一体化，不是把三地各自的规划简单相加，如拼图互相拼接，这又会回到各自为政的老路。既然是中央政府主导的一体化进程，三地规划就应该在中央政府领导下统一制定完成，比如可以由国务院或者委托国家发改委牵头，在财政部、工信部、人民银行、税务总局、海关总署等职能部门和三地政府共同参加下，像制定一城、一地的规划一样制定整个区域规划，而且注重长期性、战略性、着眼“十三五”甚至“十四五”期间的规划。

此外还要注意的是，规划的一体化既意味着区域内不同省市的协调一体化，也应包括在一个省域或市域范围内，不同城市或城区的统一协调规划。比如北京，虽然不同城区的经济结构和功能定位不尽相同，但各自的规划也应当服从并服务于国家的战略和首都新核心功能区的定位，在协调疏解核心城区人口、公共服务和财税收入方面应尽量步调一致、互相促进，而非政策上相互竞争、掣肘。比如西城限制学校、医院的修建以避免新的人口涌入，但朝阳还在三环黄金地段修建高楼扩大商圈，那试问城西疏解的人口会不会被城东的就业机会吸纳？两地的政策效果是不是会互相抵消了？地方政府的规划发展意识，不要只盯着眼前的财税这点“小账”，应当从着眼长远算“大帐”。特别对于北京，“城市病”越来越严重，再把政绩观盯着GDP、财政收入，只重视数量的扩张不重视发展的质量，没有结构性的改变，依然逃不出管理的困境。所以，京津冀协同发展在某种意义上讲是给北京的城市病开出了药方，但能否药到病除，就要看政府是否愿意“服药”，而“服药”就体现在能否在区域整体规划上开始入手。

就规划的一体化的操作原则而言，至少应该做到“有同有别”、“有舍有得”、“由易到难”。所谓“有同有别”是指在对京津冀税收规划一体化的理解上，绝不是无差别地要求三地的各项制度和政策整齐划一、完全一致，而是在区域通盘规划下，在系统梳理和统筹安排区域内的各项制度、政策后，根据各地自己的资源禀赋优势以及协同发展的整体规划布局，明确京津冀三地总目标和侧重点，为京津冀区域内部合理产业结构和产业集群的形成创造制度条件。所谓“有舍有得”，是指在实现京津冀协同发展的过程中，将不可避免地带来利益减损，比如北京、天津的企业和人口的迁移可能带来税收的减少。但是，“舍”和“得”的关系是辩证的，做好眼前的“舍”是为了将来更好的“得”，不要舍不得眼前的小利就忽视长远的大局，三地都应该有大局观念。在规划时，应发挥税收的杠杆作用，使得税收收入增减得当、结构优化、过渡平稳，在引导区域内资源合理流动的同时，保证政府财政收入的稳定增长，进而满足区域内经济和社会的协同发展。所谓“由易到难”是指为了更有效地实现三地协调，可以推行试点改革，先易后难。把最容易调整协同的内容作为突破口，由携手到协助再协同，有条不紊地推动京津冀协同发展的各项问题的解决。在此过程中，要注意创新驱动的作用，争取在财税手段、体制机制、部门联动、政策工具等有所突破和创新，更好地激发市场主体的积极性。