【案例】预算法修订推进国家治理体系现代化（2）

“前门”敞开力度仍谨慎

按照草案四审稿内容，(地方)举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

由此可见，地方政府自主发债仍然受到诸多限制条件制约。施政文解读说，中国并非联邦制国家，地方不可能赋有完全的举债权，因为在中国现行财政体系下，地方有一部分政府职能需要中央财政解决，中央也对地方财政承担一定担保责任。“在这种条件下，不可能形成由地方政府自主发债，而风险承担仍要依赖中央的体制。”施政文说道。

按照全国人大常委会有关人士就此项内容的介绍：(草案)明确了发债主体是 “经国务院批准的省、自治区、直辖市”，31个省份不是哪个都能发，哪个能发需要国务院批准。

施政文认为，地方自主发债“开前门”力度仍然十分谨慎，甚至有些过于谨慎。按照目前，地方自主发债仍只限于省级，数额仍要经过国务院批准，管控上仍然更偏行政管控。

在他看来，地方自主发债最终应该达到市场化、透明化和法制化的最终目的，市级政府也应该被纳入发债主体范畴，并且发债额度在大的框架下，由市场去决定它的利率，发行额度等。

在草案四审稿中额外增加的一个内容为地方债“资金用途只能用于公益性资本支出”。全国人大常委会人士解释说，因为资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，不能用于当年度消耗掉。

施政文说，如果四审稿真获得通过的话，很多内容仍然需要相关执行条例进行细化，比如界定公益性资本支出的问题。按道理，公益性资本支出是指必要且企业不愿意做的内容，但现实往往会有出入。“举例来说，有些地方政府想上垃圾焚烧项目，他们认为这属于公益性资本支出，但事实上，很多民企想做却被排除在外，所以界定范围和界定主体需要进一步再细化。”

对地方自主发债的严格规制还体现在偿还与监管上，草案四审稿中提到“除了法律规定外，地方各级政府不得以任何方式举借任何债务。”记者发现，这比三审稿增加“以任何方式”5个字，足见要求更加严格和精细，意在堵住地方举债的偏门、后门。

“我们想达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。”上述全国人大常委会人士表示。

预算法修改应立足强化人大监督权

可以肯定，此次方案一定会获得通过。因为，按照十八届三中全会决定精神，财税体制改革方案已于今年获中央通过，如果预算法修正案再不能顺利通过，将对财税体制改革方案的实施产生不利影响。

事实也是如此，作为经济领域的宪法，如果预算法一直处于不合时令的状态，存在很多漏洞与缺陷，要想让财税体制改革取得成功，是不大可能的。因为，从目前财税管理方面出现的问题来看，很多也都与预算法的漏洞与缺陷有关，与预算法的执行不到位有关。

那么，怎样才能使预算法与财税体制改革相协调呢？预算法如何才能确保财税管理工作更加规范、更加科学、更加有序呢？而财税改革又如何才能确保预算法的执行不受到更多人为因素的干扰和破坏，不至于使某些方面处于搁置和闲置状态呢？如何才能不成为财税工作的摆设呢？显然，更好地发挥人大的监督职能，使预算法的执行能够置于人大的严密监督之中，是十分重要而关键的方面。