行政审批制度改革的理性思考（3）

(一)剔除非理性因素

行政审批的改革过程要保持客观和理性，最大程度上杜绝非理性因素。比如，针对行政审批存在问题所概括的“事项多、办事难、效率低、态度差”的问题，地方政府刻意标榜所谓“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最好”。在行政审批的诸多问题中，只有审批“事项多”是必须通过制度改革才能完成的，其他虽与制度改革有关，但却主要有赖于行政审批的机制创新才有可能解决。此外，职能转变、简政放权的实现，同样有赖于机制创新的承接。前段时间“新闻联播”连续报道一些地方基本建设项目审批破解“万里长征图”，做到从立项审批到施工许可取得仅需30天的“神速”，将改革后的行政审批描绘成“世外桃源”。然而，行政审批作为一种发展中的法律行为，对过去进行“妖魔化”以及对未来进行“理想化”，都是缺乏科学理性认识的表现。

(二)让审批权的转换“名副其实”

审批权的下放过程中，要杜绝表面转换实际分拆的情况发生。以高速公路两侧设置广告标牌设施的许可审批权为例，某省政府在2012年“第四轮行政审批项目调整目录”中，将“辖区范围内国道和高速公路两侧用地范畴设置各类广告标牌设施的审批权委托至”G、S两个副省级城市，由此引发了省、市“审批权”与“规划权”之争。省交通主管部门在致该S政府的函件中指出，省政府规章虽然将此“审批权委托至”你市，但规划权并未委托。这种做法实际上是通过对审批事权进行分拆，达到保持既有权益的目的，其结果导致审批权的转换名不副实。

(三)避免取消和下放中“不减反增”的现象

行政审批制度改革是“减”字当头，即取消审批事项。然而，如果取消和下放的力度逐级减弱，中心下沉不够到位，将会导致“不减反增”的现象出现，这是要努力避免的。以某省为例，2014年2月27，省政府决定取消和下放47项行政审批项目(取消40项，下放7项)，承接与取消、下放相抵，省政府净增加26项审批项目，这些新增的项目还做了“打包”处理，比如：国家发改委第一批下放的第72至83项“企业投资各类项目核准”，均纳入了省发改委“省管权限内企业投资项目核准”的一个项目。

总之，在行政审批改革的过程中，要关注审批职能的精简，而非审批事项的精简。只有从职能上取消审批，才能转变政府管制方式，推动政府部门加强事后监管。精简的着眼点要多放在原生审批事项上，而不是孽生事项。孽生事项是审批权力的分解，它的取消并不解决根本问题，更不能通过下放和转移得以解决。另外，还要关注审批事项之间的相关性。审批事项的精简不仅是着眼于一个政府部门，还要放在政府整体职能之中进行审视;要从审批事项之间的相关性出发，梳理不同审批事项之间的业务关系、法律关系和逻辑关系;要从申请人办事的角度，在整体流程中确定审批事项的必要性和存在方式。

四、深化行政审批改革中的制度改革与机制创新

(一)制度改革与机制创新的差异分析

行政审批的制度改革与审批实施的机制创新均会不同程度地涉及到政府的机构设置、体制优化、制度安排等，且是以不同的方式发挥作用。制度改革的重点应是中央、省一级，机制创新则涉及每个行政层级;制度改革具有根本性，机制创新相对浅层和显性化;制度改革影响的是政府的职能边界，确定的是审批事项保留与否，即审批什么的问题，机制创新需要解决的是如何提升政府运作的效能，解决的是行政审批如何实施的问题;制度改革决定行政审批的运作规程，实际上是行政权力的分配，机制创新改善的是行政审批的实施程序;制度改革会涉及政府的运作形态，而机制创新则更加重视流程再造;制度改革是政府的政治自觉，需要顶层设计、整体安排、统筹推进，需要强有力的行政领导，机制创新的方式不受限制，体现的是行政审批责任单位的行为自觉，参与者更广泛，相对而言也有较高的积极性;制度改革较受舆论关注和赞扬，机制创新则申请人感受更真切，能够提高对政府的满意度;制度改革多是以运动的方式推进，机制创新则具有日常化和常态化的特征。

(二)制度改革与机制创新的相互作用

行政审批的制度改革是解决“审什么”，审批实施的机制创新是针对“如何批”。两者既相互影响又相互促进，“如何批”的审批能力问题，同样会影响到“审什么”的范围，还与“如何管”紧密相关，制度改革涉及行政审批一系列机制安排的调整。行政审批制度改革要求制度安排的重构，机制创新则要求运作体制的重建。行政审批制度决定行政审批的实施，但制度会为实施预留相应的可选择空间;同时实施机制创新，也会促进制度的变革。制度改革需要机制创新来承接和体现，机制创新能更好地体现制度改革的成果。

(三)从行政审批到政务服务的全面提升

以行政审批为核心的政务服务是政府价值的根本体现，为社会公众提供他们认可和满意的政务服务是解决政府合法性问题的根本要求。审批许可如以行政审批相对人为中心，就会在行政审批的规程设置和审批许可中贯穿服务的原则。以服务为原则的行政审批运作机制的改进创新，需要在中央政府和地方政府的不断推进下，在审批部门相互之间、在审批部门与监管部门之间、在审批部门与申请人之间的持续互动中得到日趋改善。在以削减职权为核心的行政审批制度改革阶段，实现 “由内到外改革”的审批许可机制创新;相对应的，在以规范职权为核心的行政审批制度改革阶段，实现 “由外到内改变”的审批许可机制创新。在进入以政务服务为核心的行政审批制度改革阶段后，则实现 “发于内”与“成于外”的有机融合，核心是对政府本质及定位的重新认识和发现，推进审批许可机制更加合理和完善。

五、结语

近些年来中国经济体制改革有所延缓，有关“国进民退”的讨论层出不穷，政府是否放权成为改革的风向标，国务院机构职能转变备受舆论关注，其中行政审批权的下放和取消被认为是机构改革的标杆。党的十八大报告中强调深化行政体制改革，其具体策略就是要进一步深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

行政审批的制度改革和机制创新既自成系统，又是政府行政体制改革的重要抓手和切入点。行政审批制度改革持续了十六七年，进行了五六轮，但仍要以它来作为突破口，至少说明：一是很重要，二是还不到位，三是各方对其还有期许。为了使这名“老运动员”不止瘦身还要健身，焕发出生机，承担起使命，我们必须要避免对行政审批制度改革的偏颇理解，深刻领会在当前社会经济环境下行政审批的价值属性，顺应其内在要求，保持对行政审批制度的理性认识，以制度改革和机制创新促进行政审批向纵深方向发展，促进政府改革取得实质性、突破性的成果。

（作者：艾琳，王刚，深圳市政务服务管理办公室）