行政审批制度改革的理性思考（2）

二、行政审批的属性、要求与原则

要避免对当前行政审批制度改革的偏颇理解，就必须要认清其内在的价值属性，了解其发展的关键要求，掌握管制和管理的权衡原则，防止改革进程中主观主义、机械主义、机会主义的滋生和泛滥。

(一)行政审批存在的价值属性

行政审批制度是国家行政权力的运作制度，它以国家行政权力为基础，从本质上讲，它是以国家根本利益为皈依。行政审批是公共治理的工具，不是实现权力意图的工具。作为一项重要的行政权力，它直接涉及公民、法人及其它社会组织权益，必须在法律框架内活动，超越法定权限、违反法定程序的行政审批是违法的、无效的。因此，如果行政审批改革的驱动力局限于促进经济增长的需要和对许可权制约的封闭监管，却忽视了对国家行政权力本质的关注，则仍难以走出既成的困境。

行政审批的内核价值，是在行政审批价值观念内在转向过程中行政审批程序自身对于人的价值和意义的探索，即行政审批程序的内核价值是人们对于行政审批程序合法性的最低限度社会共识，其实质是行政审批程序底线伦理的抽象化表述，体现的是在交涉性基础上对人的主体性的认知和尊重，其目标指向是人的主体性的张扬。体现内在价值的最低限度的程序标准包括透明性、稳定性、非强制性、可接受性、可辩驳性、可预期性。

我国行政审批改革发展的历程，可以概括为三个主题词：一是减量提速，二是规范监管，三是服务转型，三个关键词也体现了行政审批制度改革的核心价值轨迹。检验改革的最终标准，要看改革的结果能否实现政府职能转变，促进服务型政府的建立，实现以政务服务为核心的行政审批制度构建。除了体现市场对资源配置的决定性作用外，当代行政审批还应包含以下内核价值：一是具有民主、法治、自由、平等的内核，对审批制度要重新定位、重新构建，促进基于市场经济和社会自治的政府转型，实现行政现代化特别是行政法制化;二是促进社会的公平正义，形成完备的行政审批运作方法、管理机制和履行方式，提供无差异、均等化的公共产品，从而提高行政相对人的满意度，增强政府的公信力和执行力。

(二)行政审批发展的关键要求

行政审批的实施行为具有表象、具体、感性和个体的特征，行政审批制度具有内在、抽象、系统和整体的特征。行政审批制度改革和机制创新的关键要求就是“求真”与“求实”：

一是制度改革要求真，行政审批的制度改革要做到“真”，其要求就是要客观、全面、准确，既要体现市场要求，也要反映社会需要，回应的是建设一个什么样的政府的问题。制度改革的结果在于基于市场经济发展规律来构建行政审批制度。

二是机制创新要求实，行政审批的机制创新要做到“实”，其要求就是要立足于行政审批的具体实施，做到有针对、可操作、能改善，改进审批方式、改善审批运行、提升审批服务，既要做好与制度改革的承接，又要通过一系列的创新实践来进一步推进充实和丰富完善制度改革的成果。

如果改革不求真，创新不求实，这样的改革比不改革产生的负面影响更大，性质更加恶劣。比如，有个别部门在审批事项精简中大玩“数字游戏”使得审批事项目录与实施不能对应，“货不对板”搞乱了事项管理、审批活动和办事指南;再如，许多地方的改革不能经受实践检验，历次改革取消的审批事项数重复累加，超出实际取消的总数。

(三)行政审批中的权衡原则

行政审批首先是政府的管制行为。通过放宽规制、放松管制，体现对市场主体愿望和行为的尊重保护和促进实现。放松管制是大趋势，政府还权于社会、交权于市场。行政审批要由管制手段演变成以人为本、服务发展的工具。为此，要更加重视与发挥市场决定性作用相适应的行政审批制度的整体构建。当然，真正的企业和市场的活力需要市场自律作为前提。行政审批还是政府的管理行为。市场对资源配置的决定作用并不否定行政审批的存在，只不过要合理调配彼此的关系和边界。市场经济尚处在健全完善阶段，与健全的市场要素同样稀缺的还有科学的规范、正确的引导、合理的约束，以及强有力的管理。行政审批是构筑在市场之上而非附着于市场，它关系并影响着市场秩序的合理有序构建。

综合来看，放松管制和强化管理是相辅相成、各有侧重的。放松管制主要是针对培育市场和促进社会自治两方面，通过减少干预加强监管或者重在培育来代替严格管理。而在行政审批的某些领域，当放松管制的原则难于适用时，强化管理就发挥出不可替代的重要作用。比如，对自然资源、生态环境、生命健康、人身安全等领域的行政审批，这些方面恰恰是我国经济社会发展最为薄弱的环节，绝不是需要放松管制而是需要强化管理。强化管理不一定是行政审批，但行政审批是各种管理方式中成本最可控、效果最直接的。

管制和管理的权衡需要一个提纲契领的原则，从而保证放松管制和强化管理朝着正确的改革方向前进。一是公平竞争性原则。管制放松的目的，是为了激发企业和市场的活力，这就要求改革过程中把促进市场竞争，充分发挥竞争机制作为有关制定管制制度与执行管制措施的核心思想。一方面，在可以全面引进公平竞争机制的产业，政府应坚决放松或取消规制制度和措施。另一方面，对于目前暂无必要或不可能全面引入竞争机制的产业，应该通过部分规制制度的改革，适时剥离竞争性业务。二是公共利益性原则。管理加强的目的，是对市场失灵造成的公共需求的必要回应。这就要求改革过程中剥离政企关系，保证管理的公平性和有效性。另外，由于公共产品具有非排他性和非竞争性的性质，决定了其生产和供给在市场运作中无法达到最优，因此必须由政府通过公共预算担负起公共产品的供给责任。

三、保持行政审批制度改革的理性发展

当前行政审批制度改革的主要内容为通过行政审批项目的取消和下放，达到搞活经济、拉动投资、减少管制、激活市场的目的。精简审批事项是“表”，精简审批职能是“里”。要判断“取消与下放”的实际效果，保持行政审批改革的理性发展，必须要认清三个核心要素：一是取消和下放的审批项目的权力指数，通俗地讲就是“含金量”;二是取消和下放的审批项目的覆盖范围;三是取消和下放的审批项目的实际业务发生量。