行政审批制度改革的理性思考

行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的重要的事前控制手段。它是政府施政之基，也是行政权力的集中体现。行政审批制度改革是我国政治体制改革的重要环节，是观察我国市场制度变迁的窗口，它与市场准入和公平竞争息息相关。在我国，行政审批制度始于新中国成立初期，政府通过行政审批制度管理和控制经济社会生活。到了改革开放初期，改革的市场取向还没有形成，人们对政府职能的合理边界的认知比较模糊，社会利益结构的分化和调整也要求政府通过行政审批制度实现对社会的控制。这些因素导致行政审批的范围不断扩大，包含的事项也逐渐增多。随着改革开放的不断深化，市场取向的改革目标逐渐确定，人们对政府职能的合理边界的认知逐渐清晰，行政审批制度的改革初露端倪。在经历了几年的改革试点以后，我国于2001年开始在全国范围内推进行政审批制度改革，主要内容为精简审批事项、规范审批过程。

时至今日，行政审批制度的改革已经进入新的发展阶段，主要内容为通过行政审批项目的取消和下放，达到搞活经济、拉动投资、减少管制、激活市场的目的。据不完全统计，本届中央政府先后于2013年5月29日、7月22日、12月11日，2014年2月15日、6月4日，一年时间里先后分5次，决定取消和下放管理层级的审批项目共计479项，已完成向社会承诺的任期内至少要取消和下放1/3现有审批项目(1700余项)，即超过567项任务目标的80%。行政审批制度的改革变迁进程，除了需要中央政府的全局统筹与指导，还需要通过各级行政部门的实践验证和学界的理论研究进行必要的补充和调整。

现有的研究文献对行政审批制度的机制创新和制度改革缺乏广泛关注和理论支撑。而站在施政者的角度，当前的主要问题集中反映在执政方式和施政理念两个层面，且至今仍未找到有效的解决路径和方法。本文尝试从行政审批及其制度改革的概念的内涵与外延出发，针对行政审批的机制创新与制度改革进行分析和比较，以期在理论上实现深入理解和把握，在实践上进行更为有效的执行和实施。

一、对当前行政审批制度改革的三种误解

(一)以“原罪推断”曲解客观理性

首先，在我国的历史文化沿革过程中，长期的封建专制主义以及官本位的思想在人们的意识形态中留下了不可磨灭的印记，因而对“施政”一词的理解难以摆脱“中央集权”的偏见。其次，改革开放初期的现实条件和限制，导致了行政审批不得不以事实上的“高度集权的计划经济”的形态存在。进一步说，现存的审批事项基本上是改革开放后才开始逐渐建立和丰富起来的，我国经济发展最快的时期，也恰恰是行政审批最多、最乱的阶段，制度革新的速度没有跟上社会前进的脚步，这是不可否认的事实。因此，一旦经济发展遭遇瓶颈，经济增长减速，人们就下意识地归咎于“计划经济的原罪”，即将计划经济作为行政审批当前弊端的根源，简单的用“行政审批的泛滥”作为对事实真相的解释。持有这种观点的人，忽略了对行政审批作为政府治理手段的理性认识和客观分析。

诚然，行政审批的负面制约的确存在，行政审批制度改革的目的就是要减小甚至消除这种制约，但是如果无限放大制约的作用，就会影响改革的公正性和完整性。行政审批制度是弥补市场机制缺陷的必不可少的有效手段。在市场经济条件下，市场规律对资源配置起基础作用，然而单纯依赖市场规律难以保障社会资源的有效配置，必须通过行政审批方式，实施宏观调控，加强经济规制，消除市场失灵。在当前政府职能转变、简政放权的总趋势下，行政审批制度改革所确定的方向是放松管制、减少审批，而不是将行政审批涂上计划经济的色彩而后“降魔除妖”。

(二)以“运动式清理”代替常态化治理

当前我国行政审批制度改革主要是采取行政动员的方式，通过行政组织的层序性结构自上而下层层推动。从执行层面上看，这种波浪式的变革冲击了行政审批制度中的某些弊端。然而，许多部门在承接行政动员的时候将动员号召理解为任务导向，这就极有可能将行政审批简单化、数字化、标签化，使得改革的走向偏离既定的轨道，导致“雨过地皮湿”的空泛或者“横竖一刀切”的激进。比如，上级要求削减审批项目，不论条件成熟与否立即进行合并与精简，用事项“少”、门槛“低”、审批“快”这一套固定刻度来定义和衡量行政审批的改革绩效。

这种周期性的“运动式清理”，固化了思维和方法，减损了审批项目的边际效益，忽视了对行政审批属性和规律的尊重，抽离了行政审批存在的内核价值，对制度本质和管理实质疏于关心，并未谨慎考虑日后的常态化治理和系统配套的深层改革。另外，审批项目的多与少是相对的，经济和社会的发展对管制的要求也是动态发展变化的，因此，行政审批的改革需要有弹性、讲客观、重成效。

(三)以“单兵突进”代替联动协同

无论是禁止的解除还是权利的赋予，行政审批就是行政相对人的市场“准入”或资格“取得”。行政审批的改革不是独立存在和发展的，我们必须要正视行政管理体制改革这个大背景。诚然，行政审批的改革是行政管理体制改革的重要内容和手段，十几年来一直在发挥“突破口”的作用。但是，如果把庞大的政府改革工程单纯聚焦于行政审批，有可能挤压其他改革方面的生长空间，忽略一些更加紧迫的改革。进一步说，行政审批是行政管理的重要环节而非全部，长期“单兵突进”不仅会弱化“突破口”效应，甚至会陷入“孤立无援”的境地，使相对走在前面的行政审批制度缺乏配套的体制环境、制度背景和管理条件。

行政管理体制的改革是一个多方面、并行化的系统工程，各个方面的改革项目既协调联动又相互制约。如果各项配套改革不能协同联动，反过来又会制约行政审批及其制度改革向纵深拓展。举个例子，行政审批过程的公开，在狭义上讲可以对应“办事公开制度”，但是只有“办事公开制度”是不够的，必须要同步启动“首问责任制度”、“一次性告知制度”、“服务承诺制度”和 “考核评议制度”等相关配套制度，才能切实有效地制约机会主义和寻租行为。从长远角度来看，某些配套改革的难度可能比行政审批改革本身的难度还要大。

以上总结的几个典型误解如果不及时纠正，行政审批制度就会只保留工具属性而丢失公共属性，只看重政绩属性而忽略价值属性，这将导致行政审批较多关注经济增长而较少关注社会关怀，重视改革的经济性和绩效性而轻视改革理应带给国民的公正性和安全性。