完善负面清单管理模式的思考和建议

负面清单是英文“Negative 1istings”的直译(也译为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”)。负面清单是投资协定中“不符措施”的代称，即在外资市场准入(设立)阶段不适用国民待遇原则的特别管理措施规定的总汇。作为一种订立任何协议的谈判路径和技术，负面清单已经存在了数个世纪。但作为一种外商投资准入制度，公认的运用负面清单的代表是1994年达成的《北美自由贸易协定》(NAFTA)。“负面清单”体现的是一种法治思维，是法治的限权和赋权思维的具体表现。现代社会，负面清单管理模式更是拓展到整个经济管理领域，成为发达国家一种常见的政府管制模式，特别是在行政审批领域，有非常广泛的运用。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。李克强总理在2014年首次国务院常务会议上指出，今年要继续把简政放权作为“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定。

但是，负面清单管理模式将监管关口后移，其中所带来的风险也不容小觑,是对政府过程性监管效率和监管能力，特别是识别和应对风险能力的极大考验。另外，负面清单管理模式作用需要良好的制度环境配合，需要聚集一系列制度来加以保障。因此，必须准确把握其潜在的负面效应，重点就完善负面清单管理模式提出几点设想。

一、提升负面清单质量

负面清单制度对于我们而言，还不是一种非常完备熟悉、可以熟练使用的管理方式。为充分发挥其积极作用，同时防控可能产生的风险，需要不断自我完善，及时修正“负面清单”，使“负面清单”的内容更加科学、完整，既符合现实国情状况，又符合改革开放政策。实现负面清单管理模式不是简单地“由正转负”，把原来的鼓励类去掉，把禁止类和限制类合并起来，再加上其他一些限制条件，而是要进一步厘清政府与市场的边界。因此，要对各行业各门类进行重新分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛，否则过于冗长、面面俱到的负面清单与正面清单无异，也就达不到激发市场活力的目的。

二、建立高效监管体系

首先，在监管范围上，负面清单管理模式的宗旨是要建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的经济管理体制，这样就要求将传统的主要关注准入阶段的监管，转向加强对运营阶段的全程监管。其次，在监管方式上，必须构建严格、完备、有效的监管体系和风险防范体系，包括信息共享、安全审查、反垄断审查、技术标准、信用体系、行业监管等事中、事后监管机制，以及权责利相统一的综合执法体制，等等。应当深化行政执法体制改革，降低行政执法重心，加强食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域的基层执法力量。最后，在监管责任上，有关监管机构必须依照负面清单所明确的内容，对照市场的经营行为实施监管，如果在监管的过程中出现重大失误，监管机构将承担相关法律责任。对于负面清单之外的事项，监管机构不得以任何名义影响企业的正常经营活动。

三、规范政府履职行为

行政审批制度改革的成功，不能仅仅依赖负面清单管理，因为负面清单管理，只是一个管理手段，它不过是具体了一点。如果行政管理没有现代化，没有在内部理清各种权力的关系，那么仅仅靠负面清单管理，解决不了企业和政府关系合理化的问题。只有坚持依法行政、依法审批，负面清单才能真正起到积极的作用。用负面清单管理市场的同时，也必须用正面清单监督政府。凡法律没有禁止的，相对人皆可为之;凡法律没有授权的，政府及其部门不得为之。这对政府依法处理好其与市场的关系提出了新要求。实际上，负面清单是给政府戴上紧箍咒，凡是不在负面清单范围之内的事项和领域，政府不得采取限制性措施，这就进一步明确限制了政府对经济行为的直接干预。同时，与负面清单相适应的事后监管方式，要求政府必须掌握有充分的证据，并有充足而透明的政策法规作为依据，这必然对行政自身行为产生约束，对政府的自由裁量权进行有效限制，对政府行为的规范化程度提出更高要求。