关于完善“选民联名提名”机制的思考

根据现行选举法第二十九条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”本文试图通过分析县乡人大代表选举中“选民联名提名”在实践中存在的问题与困惑，提出完善“选民联名提名”相关制度和工作机制的对策与方法。

“选民联名提名”的民主效应

对于大多数县乡基层选民来说，选举权利就是被动地参加五年一次的投票，而真正体现人大代表人民选、人民是国家主人的是选民通过联名提名行使“提名权”、“被提名权”，变被动选举为主动选举，提名权是基层选民参与选举的重要民主载体。

选民联名提名是选举权利的延伸。在我国，选民享有广泛的“选举权”，应该包括提名权、投票权和救济权。而“被选举权”应包括“平等权”、“被提名权”、“介绍自身情况权”、“知情权”、“竞争权”、“当选权”、“放弃权”等等。任何选民都可以通过联合提名的方式对自己信任的人选进行提名推荐，任何选民都可以用合法的方式寻求被提名为代表候选人。这是选民“选举权”、“被选举权”的具体化。通过具体的程序和方式，让选民充分行使选举权利。

选民联名提名是公民平等参与选举的表现。对于选民来说，选举谁，不仅是“组织”说了算，也应该自己说了算。通过选民联名提名候选人，选民就与各政党、各人民团体处于平等地位，联合提名有与政党和人民团体提名的同等法律效力。这从制度设计上给予了积极参加选举的选民极大地激励，也给予了被提名人一个平等参与竞选的平台。这也能够让选民真正感受到选举权利是一项“摸得着”，自己有主动权的政治权利。

选民联名提名是选民意志的集中。选民要想行使提名权或者被提名权，一个前提条件就是要联名提名，按照选举法的规定，要十名以上的选民联名推荐，才能推荐为候选人。选民的联名过程就是一种参与方式，通过这样的联名，让一部分人的政治诉求和利益得到主张，提名的候选人就是这部分选民集体意志表达。这样的联名更加体现出选举的广泛参与性和民意集中性。通过事实让选民清楚地知道，推荐的候选人应该是多数人的意见，选民只有联名才能更好地行使权利。

现实实践中存在问题与困惑

“选民联名提名”是公民政治权利的重要组成部分，在县乡人大选举中，已经广泛被选民运用。一些被选民联名提名的候选人，已成功当选为人大代表。但是，从目前的实践来看，“选民联名提名”的运用还不是很普遍，还没有深入人心。有的把“选民联名提名”作为“组织提名”的补充；有的是在提名“陪选人员”或“差额人选”时才动用。而现实中“选民联名提名”与“组织提名”的博弈，往往是“组织提名”占优，“选民联名提名”很难与“组织提名”公平竞争。究其原因主要表现在以下几个方面。

“选民联名提名”法律地位模糊。选举法虽然明文规定政党、人民团体可以联合或单独提名，选民十人以上也可以联名提名。但是其中“也可以”的提法，无形中弱化了选民联名提名这一本应与“各政党、各人民团体”提名平起平坐的提名方式。“也可以”的说法带有很强的补充性、选择性，容易让人理解为“选民联名提名”是“组织提名”的补充，选民可以选择提名，也可以选择不提名。在法律条文表述中，“组织提名”排在“选民联合提名”的说法之前，也很容易让公众产生“组织提名”是首选，“选民联名提名”是次选的刻板效应。如果把法律条文改为：“选民或者代表，十人以上联名，可以推荐代表候选人，各政党、各人民团体,也可以联合或者单独推荐代表候选人。”其实施效果可想而知。“选民联名提名”与“组织提名”看似并列，事实地位却难平等。

基层选民“提名”意识不强。县乡基层选民更多是文化素质较低、民主意识较淡薄的农民或者体力劳动者，其对自身拥有的政治权利，包括选举权、被选举权，“提名权”、“被提名权”的认识不够深。以往我们的理论研究和舆论宣传对选举权介绍得多，对被选举权介绍得相对较少，使得一般的选民误认为宪法和选举法所规定的公民的选举权利就是单一的选举权，就是去参加投票，去选他人，而缺少一种主体意识和被选意识，更缺少“我也要当人大代表”的冲动。以致公众对选举权利细化的“提名权”、“被提名权”的应用和正确行使就更少了。部分选民即使明白自己的提名权利，也因各种原因不会主动行权，不会积极联名提名，对提名权不珍惜，容易放弃。另外还有很大一部分农村选民把选举人大代表与村民自治混淆了，认为人大代表是选到上级去参加会议的，离自己很遥远，与自己关系不大，而是把主要精力投入到了村民委员会选举中，并把选举村民委员会看做自己选举权利的主要部分。

部分选举组织机构与个人有认识误区。在县乡选举实践中，“选民联合提名”被运用的频率不高，其一个重要原因就是部分选举组织机构作为选举工作的组织者和领导者，没有充分认识和很好执行选民联名提名制度。担心“选民联名提名”会增加选举组织的工作量，会增加选举费用，会影响组织意图的实现等。有的选举组织机构自觉不自觉地就把选民联名提名的候选人当做差额人选。有的基层领导把选民联名提名看成是选民不懂大局，不讲政治的表现，认为这是在给选举工作添麻烦、添堵。认为选举工作，不出乱子，不出叉子，没有纰漏，一次性完成，甚至一天搞完就是成功的，没有考虑到如何进一步推进基层民主，如何更好地保障选民的政治权利。这些都成为选举中更好推行“选民联名提名”制度的现实原因。

实际操作中不平等现象频现。法律对候选人、正式候选人的公布程序和时间都有严格要求，但实际操作中，往往是“组织提名”候选人早于“选民联名提名”候选人公布，“选民联名提名”候选人公示只是对候选人公示的一个补充。导致选民对“选民联名提名”候选人的认识了解不够，不利于候选人的公平竞选。在候选人名单中，也往往是“组织提名”候选人排名靠前，甚至单独放在第一页，而“选民联名提名”候选人则排在后面，无形中给选民以“陪选”的感觉。在候选人与选民见面、向选民介绍候选人情况环节中，选举组织机构往往避重就轻，按照个人喜好，或者组织意图来办事。把组织意图传达得“淋漓尽致”，而对“选民联名提名”候选人的介绍则“一笔带过”。这些“小动作”无形中给予了“选民联名提名”候选人“不平等待遇”。

正式代表候选人确定不透明。提名推荐只是选举的一个步骤，在一个完整的选举程序中，各环节是相互影响、环环相扣的。确定正式候选人是除了投票之外的又一重要环节。选举法对正式代表候选人的确定有规定，对所提代表候选人（包括“组织提名”与“选民联名提名”）的人数超过选举法规定的最高差额比例，由各该选区选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。但相关法律法规未对“讨论、协商”作实质性具体性规定和要求，“讨论、协商”没有一个客观量化的标准，较容易产生“暗箱操作”，从而使“组织提名”和“选民联名提名”的代表候选人存在实事上的不平等地位和不公平竞争问题。从现实看，“讨论、协商”的结果，往往是“组织提名”的代表候选人成为正式候选人，而“选民联名提名”的候选人则很容易被“协商”掉。这极大地消减了选民参与选举的热情，选民的知情权、提名权、监督权难以保障。在选民看来，预选是民主确定正式代表候选人的最佳方式，但选举法对预选只是原则性的规定，是选择性的，可以举行预选也可以不举行，更没有约束或强制机制。以致“讨论、协商”成为现实中确定正式候选人的主要手段。

保障“选民联名提名”的对策与措施

中共十八大、十八届三中全会都对人大工作提出了新要求，寄予了新希望。大篇幅地对保障人民当家作主权利、推进基层民主、推进人大制度发展等进行了重点阐述和说明。而保障“选民联名提名”是真正让选民能够感受到实实在在的当家作主地位的必然举措，是发基层民主和推进人大制度发展的题中之义。要通过合法的途径，扩大“选民联名提名”范围，提高“选民联名提名”候选人的数量和质量，提高选民通过“联名提名”当选代表的比例。让选民充分行使自身权利，掌握选举主动权，让代表深刻经历、感受和体会到权利来源于选民。

要加大对“选民联名提名”的宣传。在日常宣传与选举宣传中要加大对“选民联名提名”相关法律法规知识的宣传力度。尤其加大对农村、社区等最基层选民的宣传与学习，形式要多样化，不要局限于会议、横幅等单一形式，要多通过电视、网络、手机短信等新媒体新方式进行广泛宣传。让选民真正了解和认识“选举权”、“被选举权”，让选民知道可以通过联名的形式提名代表候选人，联名提名候选人与政党、人民团体提名有同等法律地位，激发选民参与选举的积极性。要让选民知道选举人大代表是每个人政治生活中的大事，每个人都有权利提名人大代表候选人，每个人都有权利当选为人大代表。要鼓励和引导选民充分行使“提名权”、“被提名权”，通过典型引领，以点带面，用事实说话，让选民亲身体验和深刻体会到“提名权”、“被提名权”带来的好处，激发选民内生参与的热情。

要更加明确代表候选人资格条件。我国法律规定的代表候选人“门槛”相对较低。对于代表候选人的条件在选举法中如此规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”按照这样的规定，代表候选人的条件是比较宽泛的，如果没有相应限制，尤其是对基本条件的把握，就容易选出不称职的代表。因此，可以将代表法中对代表的要求，转化为代表候选人的资格条件，在相关法律或地方性法规中予以明确。如代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；应当与原选区或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务等。这样一来，为选民联名提名提供了参考，能指导选民如何提名，提什么样的人，能让综合素质较高、履职能力较强的人被提名。也为想当代表的选民提供了对照，让他自身对照代表条件进行努力。同时，这也有利于优化代表结构，有利于把好代表素质关、入口关。

要完善正式代表候选人确定机制。选举法规定，选举委员会将“组织提名”和“选民联合提名”名单汇总，并对候选人基本情况进行公开，交各选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。在县乡人大代表选举中，与投票程序越来越阳光公开相比，正式代表候选人的确定仍然带有神秘色彩。要在法律和相关地方性法规中明确正式候选人“讨论、协商”的具体要求，对相关规定条款予以细化，便于操作。要对讨论、协商确定正式代表候选人情况进行公开。这个“讨论、协商”的过程就应该是一个充分体现民主的过程，不能让“选民联名提名”人选被“协商”掉，不能因为“组织提名”而挤占“选民联名提名”候选人，其“讨论、协商”的过程和结果应该公之于众，让公众更加信服讨论协商结果，充分保障选民的选举权、被选举权、知情权、监督权。

通过预选确定正式代表候选人无疑是公平、公正、合法确定正式代表候选人的最好方式。根据选举法规定，对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。要进一步完善预选工作机制，对参加预选的人数、范围，预选的程序等要做出具体的规定和要求，适时出台关于规范预选的地方性法规或制度，通过制度性的安排，使预选走上程序化的道路，现实操作中要扩大预选范围，要更多地采用预选的方式来确定正式代表候选人。还可以在适当的时候把预选作为县乡人大代表选举的必经程序，取消讨论协商环节，堵塞法律漏洞。变预选是选择性、补充性程序为必经程序。用民意来说话，用民意来回复民意，这才是保障民主的核心所在。

要畅通联名提名候选人当选渠道。代表候选人的提名中，在确保党组织意图落实的前提下，可以适当限制“组织提名”，并合理设置确定的比例上限，鼓励和支持选民或代表联名提名。可以把候选人、正式代表候选人中选民联名推荐的人数比例作为硬性规定。相关选举工作组织部门要转变观念，正确对待民意，不能因为选民主动踊跃提名而对此有认识误区，更不能误导选民，要积极解释和宣传选举法律法规，为选民的联名提名、投票选举提供必要的法律和业务指导，要鼓励和支持选民联名提名候选人。在选民被提名到投票的过程中，选民可以介绍自己的情况，有权了解其他代表候选人的情况，可以发表自己的当选理念，通过自我介绍或者选举委员会、选举组织机构组织的选民见面会，向选民充分介绍自己，争取更多的选民对自己的认识和了解。可以扩大竞争性选举范围，让候选人通过公开、公正、公平的竞争性选举来赢得选民的支持，在竞争性选举中，选举组织机构要加强组织领导，消除思想顾虑，求真务实，敢于担当。通过众多举措，为选民联名提名候选人当选人大代表提供更多的条件和基础，让遵纪守法、努力干事创业、积极为民服务为民代言的候选人能脱颖而出。

（作者单位：湖南省冷水江市人大常委会研究室）