政府机构改革的现实与常识 （2）

二、关于政府机构改革的现状审思

处于市场经济前沿的政府部门的监管大体分为事前、事中和事后三个阶段。事前监管主要指依靠几乎全面的行政许可进行监管；事中的监管主要指依靠文件的下发或转发相关文件进行；所谓事后是指依靠执法查处、取缔等方式进行的监管。

（一）政府监督管理依靠审批、许可干预微观经济，配置资源的和依法行政的水平不高。

政府在“许可”制度下，实现了市场经济与原计划经济干预微观经济的无缝对接，过去长期存在的“越位、缺位和错位”与“寻租和设租”现象普遍。政府部门和相关部门工作人员的利益，并不会拥有“计划”、“管理”的权力而止步，他们的通过“许可”、“批准”、“核准”、“同意” 等制造相对短缺的方式影响企业资源的配置，进而实现所谓事前的控制欲监管。实践已经反复证明，政府进入市场，参与交易，扭曲了微观经济活动，“审批沦为一些部门牟利的工具”（南方都市报社论）；结果造成：一方面有效的公共产品供应不足，另一方面钢铁、水泥等行业的产能长期过剩。

1998年决定对省级政府以下工商行政管理部门实行“垂直管理”，而后金融行业、技术监督部门、司法部门、统计部门纷纷采用此方式，从一个侧面说明了法律在地方面前无能为力，只有依靠中央权力得以执行的困局。

（二）我国政府机构从1982年起经过6轮改革，政府机构先裁减，后增设，权力大张旗鼓的下放，后秘而不宣的收回。其结果是机构的数量总体变化不大；改革“并不代表人员随之减少”，部门分工越来越细、权力的集中逐步加强，政府职能被不断进行切割、组合，调剂配置职能不断被放大、强化。如1982年3月后，国务院除办公厅外，有43个部委，15个直属机构，3个办事机构，总数为61个；国务院部委，直属机构，办事机构、直属事业单位外加部委管理局总数1988年86个；1993年为84个；1998年为86个；2003年为84个；2008年为78个。造成同一方面一些社会关注大，经济效益显著的项目，审核、审批从上而下重复进行着，而大量投入多，产出少，甚至没有任何产出的社会事务无人负责；象奶粉问题、食品添加剂问题、地沟油问题，直到见诸媒体后，才被纳入监管视野；二是政府公平、公正的理念在“效益”的驱使下被效率理念取代。

（三）我国政府现有的公务员数量虽因视角不同而存在差异，但数量巨大却是共识。据资料显示，我国官民比例，汉朝时为1:7945、唐朝为1:3927、元朝为1:2613、清朝时为1:911，而现在这一比例大致为1:30。即便如此，当我们直接面对任何一级政府的任何一个部门，不论它们有多大差别，但有一点是共同的：它们无一不强调本部门对于社会、经济发展非常重要外，部门多年来由于编制不足，严重缺员，许多业务无法正常进行；且层级越高，缺员越严重。于是产生了这样一个现象，上级部门从下级部门借调工作人员（这说明政府部门的主要精力仍然在审批和核准上，而不是在监管上）。

（四）我们总强调公务员队伍的综合素质不适应经济转型和经济发展的需要，其实暴露出问题的重复性和非个案的特征，说明部门立法、选择性执法的制度让“好人变成了坏人”。对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。要限制其部门利益冲突，对其立法行为进行监督，并根据法律保留原则等对其立法的内容和幅度等进行限制。除了以上立法层级以外，我国目前还有大量的其他规范性文件，这些文件的问题在于，其以政策性手段规定了大量通行、有效的组织制度，实质上行使了法律应该享有的权力，集中表现为以政策取代法律的非法治行为。如发生在河北河间市黎民居乡政府收税事件和河北省武邑县公安局因私护照办理案中，公务员李某和史某在履职时的表现，在中央到乡政府的政府公务中具有标本意义。2013年12月11日《焦点访谈》播出的《这税收真奇怪》“征税案”一是解开了国人一直税收增长高于GDP增长的疑惑，税可以这么收；二是政府监管部门的事中和事后的监管可以以“封门”、“吊销许可证”甚至抓人相要挟。