政府机构改革的现实与常识

经过近40年的改革和开放，虽然政府机构现实存在的基础已经发生了深刻变化，但有些法不依，违法不究、执法不严的情况和改革开放以前并无二致。目前在大量行政管理依赖行政许可与审批的前提下，政府转变管理职能，建立服务型政府还不可能。政府机构新一轮改革只有把握市场化的逻辑，把那些包括观念在内的束缚我们手脚的东西解开，维护法的尊严和人大的权威;改革公务人员部门所有问题，严厉惩处违法牟利的机构和寻租的公务人员，才能建立真正意义上的法治政府和廉洁政府。

一、深刻透视中国政府机构的现实存在和它的变与不变

经过近40年的改革和开放，政府机构现实存在的基础已经发生了深刻变化，其最为主要的有：一是在信息化、网络化和全球经济一体化的条件下，人们生活方式和生产方式发生了巨大变化；二是政府配置资源、宏观经济调控和整合微观经济的能力以及监管与执法等方面发生了巨大的变化。

1、政府部门一旦设立，它就有顽强的生命力。从1979年到2013年的6轮以“放权”为主要特征的改革，由于改革目标定位过高、改革措施的操作性弱，结果是机构基本上是在总数变动不大的前提下加加减减，从过去的“小而全”，转变所谓的“大部制”的“大而全”；或将原有的职能从一个机构转到另一个机构,或撤销后成立一个政企合一的公司(如国家电网公司和铁道部变为铁路总公司),这种立足于从数量上裁减机构,没有从机构裁撤、职能转变、公务员和领导干部编制的缩减等结合起来，其结果效果不彰就在情理之中了。这就有到下一轮改革时，不要说地方政府，就连国务院的部委，机构和公务员数量不是机构改革的成果丧失殆尽，就是机构和人员比上一轮改革前还要多，这就是人们常说的五年一个轮回。

35年来的7次以“下放权力、机构精简、人员分流”为特征的改革，由于权力的下放没有真正与机构的裁撤、人员的分流、编制的调整相配合，单兵突进的权力下放权力的结果，是改革没有达到预期目标。各级政府的机构和公务人员数量之大，远远超过履行法定职责的需要。“喊了多少年、精简了多少次、裁撤了多少回”的机构、人员、以及审批事项仍然在体制内顽强的生存着。因而，被人归纳为恶性循环：即权力“下放—上收—再下放—再上收”；政府机构“合并—分开—在合并—再分开”；公务人员“精简—膨胀—再精简—在膨胀”。

2、政府部门或机构，作为一种官僚化的存在，它既无成本上涨之忧，有无被取缔或关门之险，政府“减少具体行政审批事务和对企业的直接管理”并不可靠。

我们常常关注的是公职人员个人参与营利活动，而忽视了政府行政机关参与营利活动的普遍性，众多机构忙于“创收”已是不争的事实。政府进入微观经济领域扭曲了正常的社会、经济活动，审批与许可成为寻租活动的主要平台。7轮政府机构改革都是在财力不堪重负的情况下展开的，但对如部分人民银行的县支行早就没有“货币政策”业务可以从事，以“健全金融体系”的名义逍遥的生存着。理论上，政府配置资源、纠正市场失灵的方式介入微观领域，一是社会需要但市场配置不足的可由政府补存配置；二是社会需要但市场不能，或不愿配置的，应由政府配置；三是社会不需要，市场配置了，应由政府出面矫正。但我们至今没有案例能够证明，社会需要，市场能够配置的都交由市场配置了。反面的证明政府是公共产品供应不足和过剩产能的推手的例子到是不少，如“国企华润并购私企蒙牛”，是在社会需要牛奶、奶粉，而市场配置不足的情况下，作为国企没有补存配置，而是代替配置，结果造成了更大的“奶粉荒”，香港政府于2012年在巨大压力下出台了所谓“限奶令”。玻璃、水泥、钢铁等产能过剩产业多是国有企业和部分地方政府重复配置。

3、公务人员的唯心主义教育方式，阻碍了我们理性面对的政府和它的机构的可能，有法不依，违法不究、执法不严在政府行政管理领域极为普遍。

我国绝大部分的行政管理法律草案都是由政府部门牵头起草,有的就是相关的职能部门直接起草,这种由执法部门自己为自己“立法”的做法使得不少法律草案中留有浓厚的部门利益及自我授权的现象,而现行的立法程序又不能够将法律草案中的这些问题过滤掉。

面对政府机构的牟利行为，法律不容许；社会反响大；政府不承认；而我们仍然重复着“干部是人民的公仆”；“政府要把人民满意当做工作的标准”之类唯心主义的要求。据人民日报报道，中部某省委书记把干部归纳为“忠诚、爱民、科学、奉献、创造、实干”十二个字，不巧的是这位书记在朱镕基内阁中，任某部部长，按朱镕基在《讲话实录》中披露的信息，1997年底，他“找了几十位部长逐个谈话，没有一个部长主动表示自己的部门该撤”。这位唱着高调的部长自己还是选择了保护部门利益，放弃了“听从党的号召，人民的呼唤”的机会。

省部长以下的公务人员，应该是从事不同性质、不同内容、不同形式的专门劳动者，这在西方发达国家，早就成为常识。作为一种职业和谋生的手段，他们要承担一定的义务和责任，同时应拥有一定的权利、义务，任何人不能也没有权力要求他们“不为名，不为利，不怕苦，甚至不怕死”。

4、在大量行政管理依赖行政许可与审批的前提下，政府转变管理职能，建立服务型政府还不可能。行政审批变成了权钱交易的工具，而那些有行政审批权力的政府岗位则成为人们心目中的肥缺和争夺对象。

许可、审批、准入等权力天然具备制约或控制别人的能力，加之许多政府部门认为行政许可就是市场经济下的计划管理手段，所以，往往是一遇管理问题，就要求特许经营许可或市场准入。这种现象越到基层，就越是普遍。二是行政许可环节过多、时限过长、程序不透明，即人们常说的“门难进、脸难看、事难办”现象普遍。于是那些本来为了避免过度竞争或资源配置低效的市场准入沦为政府部门行使监督管理的手段；三是重许可、轻监管，进入市场难，进入后不出事几乎无人监管（最近发生的《新快报》“陈永洲事件”，作为监管机关的“新闻出版局”，它履行的职责就是在公安机关正式逮捕前，吊销了陈永洲的记者证，就算尽责了。）。

政府转变审批为监管职能的执行者又是审批职能的既得利益者。央视《小伙返乡六次办护照办证为何这么难》中披露的河北省武邑县公安局出入境管理大队民警史某，在公务人员队伍里，史某作为一个职位并不高的普通工作人员，她在镜头前的行为很有代表性。他们履行职责都如此，你要他们“服务”，可能吗？