张占斌：推进新型城镇化应明确五大战略任务

从世界发展规律来看，城镇化是现代化的必由之路。城镇化与工业化互融共进，构成现代化的两大引擎。这在改革开放以来的中国发展中已得到证明。中共中央、国务院刚刚颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），是今后7年指导我国新型城镇化建设的总纲，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，指导性强，意义深远。

一、《规划》阐明推进新型城镇化的原则

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。从1978年到2013年，城镇化率年均提高1.02个百分点，2013年城镇化率达到53.73%，超过世界平均水平。京津冀、长三角、珠三角三大城市群具备相当实力，中西部地区和东北地区城镇化发展面貌发生很大变化。但同时也要看到，城镇化发展质量不高的问题也日益突出。2亿多进城农民工还没有完全融入城市，没有享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效、占地过多，资源环境承载力已经减弱；相当一部分城市建设规模和速度超出财力，城市政府债务风险不断积累。阻碍着健康城镇化的发展。

我理解，《规划》在推进新型城镇化发展上有这样两个重要原则：

第一个是，推进新型城镇化既要积极、又要稳妥，不搞大跃进。城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。既然是自然历史过程和经济社会发展过程，我们就必须从我国的基本国情出发，重视城镇化的发展规律，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。《规划》没有设计大干快上、一哄而起的硬性指标，而是充分考虑了未来城镇化发展的外部环境和内在条件。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业布局再调整，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继；随着我国农业转移人口逐渐减少和人口老龄化程度的提高，老的城镇化发展路子不能再走了，也走不通了。特别是，我国改革开放以来的城镇化进程中，人口城镇化的速率明显滞后于土地城镇化和工业化。这就意味着，我国新一轮城镇化，将会进一步消化已经转换用途的土地来实现有限的数量扩张，加大力度提升工业化和城镇化的品质。正如有位领导同志所讲，发展城镇化既要积极、又要稳妥，更要扎实，方向要明、步子要稳、措施要实，不要盲目刮风、一哄而上、搞大跃进。这是一个原则。

第二个是，新型城镇化要以人为本、注重提高质量。以人为本的城镇化，是新型城镇化的本质属性。这在《规划》中有明确的设计。我国一些地方城镇化发展中，不同程度存在着“重物轻人”的现象，由此产生一系列问题。不能把城镇化简单等同于市镇建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，努力提高城镇化的质量。《规划》中对以人为本的城镇化有这样几个设计：一是注重提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序转为市民；二是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市协同发展；三是着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，注意节约利用土地、水、能源；四是根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

二、《规划》明确的几项重点任务

新型城镇化发展是一个国家工程，涉及到方方面面，《规划》明确了四大战略任务，即，有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化。

第一个战略任务，有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城的农民落户问题。现在城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，如此大规模的人口处于“两栖”状态，在城乡间“钟摆式”流动，这从国家发展来说，是一个大的问题。这在经济面上影响产业升级和内需潜力的释放，在社会面上影响和谐稳定，在城乡层面上影响“三农”问题的解决。推进农民工市民化，既是民生工程又是发展工程。《规划》阐明推进农业转移人口市民化，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。《规划》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。实现这个目标并不容易，但通过努力是可以做到的。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口还要严格控制。

第二个战略任务，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展。《规划》阐明，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。《规划》对中西部地区的新型城镇化有重点要求，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，努力再接纳1亿左右的人口。国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区，要有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市。发展中小城市、小城镇是改善我国城镇结构的主攻方向，有利于降低人口转移成本、优化生产力布局，有利于减轻大城市的压力、缓解城市发展与资源环境的矛盾。