北京的"圈层蔓延"："城市大饼"正在向六环摊去（2）

集体建设用地失控

面对越摊越大、越摊越沉的“城市大饼”，北京市规划部门的一位负责人2013年9月在清华大学召开的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》学术研讨会上感叹：“摊大饼，在哪儿摊着呢，城市布局结构，两轴两带，就是为了不让摊大饼。其实是管制出问题了，不是你规划圈，是外面城乡结合部，你没管它，才摊了大饼，这个大饼没摊在我们的圈里，是管理问题。北京70%的外来人口都住在我们摊大饼的地方，没管制到的地方。我们大概有500万人，都住在城乡结合部，是管理问题。”

有关部门的调查显示，集体建设主导了北京城乡空间的蔓延。上世纪80年代以来，以农民增收为指向的乡镇工业小区、村级“工业大院”快速扩张，以乡镇和村为主体，出租土地缺乏管控，导致集体建设用地总量大、增速快。

2003年至2011年，北京市集体建设用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增长697平方公里，年均增长87平方公里，增速是城镇建设用地的2倍多。

“集体建设用地失控，有一个因素不容忽视，就是在人口规模的预测上，规划与现实相差太大。”曾参加2004年版《总体规划》修编的中国城市规划设计研究院副院长杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说，“按照2020年1800万人口的规划预期，北京市人口每年增长约20万人，每年增加城市建设用地约20平方公里就够了。可实际上，北京市每年人口增长约60万人，超出预期约40万人，这些人要生存，就需要每年额外增加约40平方公里的建设用地。可是，正规的渠道解决不了，怎么办？对他们来说，最有效的办法就是‘填缝’，在城乡结合部、在规划的绿地范围内用小产权房等方式获得生存空间。于是，规划全面失守。”

2003年，北京市着手总体规划修编的前期研究，这一年，北京市常住人口达到1456万。当时，对2020年北京市人口规模的预测出现不同意见。一种观点认为，随着城市经济的发展和生产力水平的提高，北京市暂住人口的增长并非水涨船高，而是经过一段时间迅速攀升后将会逐步下降，这个转折点可能在2006~2008年间。因此，2020年的人口预测规模定为1600万~1650万，已留有足够的余地，可以不再大了。

杨保军所在的单位持另一种观点，他向本刊记者介绍：“当时我们院预测，2020年北京市人口将达到2400万～2500万，这是根据现有的产业、政策、法规等因素分析得出的，如果你不希望达到这个规模，就得改变外部条件。”

《总体规划》的最后文本作出折中，提出2020年北京市总人口规模规划控制在1800万左右，并表示“考虑到人口流动以及其他不确定因素，本次规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留”。

这之后，人口的爆炸式增长到来了。

央地博弈

2008年奥运会如同一剂增长激素，使北京的城市规模迅速膨胀，不断透支“规划资源”。

有关部门的调查显示，2003年至2011年，北京市城镇建设用地增长280平方公里，年均增长35平方公里，远高于规划年均29平方公里预设；农村人口减少，但集体建设用地不减反增，同规划预设背道而驰。

外来人口对基础教育和医疗设施等公共服务设施的需求比重不断增加。2011年义务教育外来人口占38%。2006年至2009年，幼教适龄儿童40万人，其中外来人口占51%，而幼教设施容纳能力仅为22.6万人。

市政设施超负荷运转。目前北京市日产生活垃圾1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨。

“准备了一桌菜，却来了两桌客人。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成，如此形容北京市规划与现实的矛盾。

“《总体规划》编制从内容到方法都应该变一变了。”他对本刊记者说，“否则，总是想控制这个规模、控制那个规模，最后什么也控制不住。其实，《总体规划》最应该研究的是如何避免最糟糕的情况，以及遇到最糟糕的情况如何应对。否则，一旦失控，就会乱了套。”

《总体规划》面临的困境，与体制相关。在现行编制框架内，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标也就越多，后者正是地方政府“土地财政”的重要来源。

2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对一些地方政府在城市总体规划修编中盲目扩大人口规模以期套现建设用地指标的情况予以披露。时任国务院总理温家宝对此作出批示，要求对新一轮城市规划修编必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。

在这样的情况下，中国城市规划设计研究院关于2020年北京市人口将达到2400万～2500万的预测，即使被北京市政府接受，也很难获得国土资源部的支持。

国土资源部一位官员向本刊记者介绍，2004年版《总体规划》修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

由于城市总体规划的修编存在着中央政府与地方政府的博弈，与“土地财政”高度关联，其编制的行政色彩难以去除。

“鱼”和“鱼饵”

在当前尚未开征不动产税的情况下，城市政府无法通过税收正常回收公共服务投入带来的土地增值，近郊农村的集体建设用地便成为集体经济组织或个人套现土地增值的“寻租”场所。

城市的税收过度依赖经济发展。北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮油肉蛋等各种消费品财政补贴，以及包括城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京市财政负担。在这样的情况下，北京市必然倾向做大经济规模以获取更多的税收。

这一切，皆驱使城市成为地耗大户。

有关部门的调查显示，北京市工商用地两者总比重已达到22.9%，其中工业用地占19%，商业用地占3.9%，远高于国际大都市（包括大伦敦、纽约市、东京都、大巴黎地区，下同）5%~12%的工商用地总比重。

北京现状居住用地占总建设用地比重为20.8%，低于国际大都市30%~58.2%的居住用地比重；公共绿地比重为4.7%，低于国际大都市6.3%~38.23%的绿地比重。

北京市与国际大都市在用地结构上的差异，与城市的收入结构相关。发达国家城市的地方税收，以不动产税为主体，形成“公共服务——不动产增值——不动产税增收——更好的公共服务”的良性循环。

而以做大经济规模为导向的地方财政，已将北京逼至临界点。

据有关部门预测，北京市如果再新增500万人口，则需新增500平方公里的建设用地，面积相当于现有中心城的中心地区（四环半以内）；公交出行日增加550万人次，相当于2008年大伦敦的出行总量；综合水务年增加6亿立方米需求，相当于南水北调供北京总量的43%；新增普通中学167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小学208所（24班制），新占地2.6平方公里。

“人口与产业的关系，就像鱼和鱼饵一样。”杨保军说，“你一边拼命地往这儿撒鱼饵，一边还不希望鱼过来，甚至还要把鱼赶走，这可能吗？”

“钟鼓楼广场恢复整治项目”代表了当地政府“把鱼赶走”的另一种方式。这个项目计划通过房屋征收，拆出一个大广场，并在征收范围之外，划出一个更大面积的搬迁区。

在过去的十多年里，北京市政府通过大规模旧城改造，将老北京的“鱼儿”不断驱往“圈层蔓延”的边缘。

已在这个城市积淀了三千多年的乡愁，渐渐地，被这一张大饼摊没。