高培勇：新一轮财税改革的基本方向（3）

围绕稳定税负提高效率，在三中全会《决定》当中也有一系列的表述。比如说，清理规范重点支出同财政收支增幅或国民生产总值挂钩的事项，并且特别指出我们的教育支出占GDP的比重要达到4%这样的目标，这样的事情不能再继续了。这种挂钩式的办法不是财政支出管理的规范性办法，它只是解决一个短时间之内的特殊矛盾的一种权宜之计或临时措施，如此等等。

第三个线索是预算管理。同样问题是改什么，怎么改？对于目前中国财政收支的管理，特别是围绕政府支出和政府收入的预算管理，社会上的议论非常之多。但是如果从解决基本问题基本矛盾入手，我们最需要改革的就是非规范、非透明，在管理不规范的基础上也是不可能实现透明的。

这张图(PPT)大体上可以把我们预算管理的现状勾勒一个大概。图中揭示的是2012年以政府收入为统计口径的结构版图，这里不是指财政收入，而是政府收入。政府收入是在财政收入的基础上，再加上其它方面的政府收入。这张图(PPT)勾画了最大的一块税收收入占到54.88%，非税收入占到9.08%。红颜色是政府性基金收入占到4.71%，讲的是各个政府职能的收入，是作为政府“私房钱”而筹集的收入，土地出让金收入是15.76%，社会保障缴费收入14.75%，国有资本经营收入0.82%。大家发现政府有这么多收入，分成那么多块，这个份额的分布本身看不出规范与否，对于这几种不同份额下的政府收入，我们的管理制度是区别对待的，不是一种国民待遇的方式。比如说对于第一种政府收入税收收入加上非税收入，我们称之为财政收入，目前是实行的是比较规范性的管理办法。这里有两个标准，一个标准是这部分收入全部交给各级人民代表大会，通过审批程序之后才可以分配。另一个标准是这部分收入也可以在各个政府职能部门之间，在各个政府支出项目之间，在各个地区之间进行统筹安排。可审批和可统筹是我们来衡量是否规范的两个最重要的标准。前两个合成的财政收入是可以做到这一条的，但是后面所属的政府收入哪一条都做不到。比如说政府性基金收入、土地出让金收入等等，目前虽然也作为预算或预算的附件上报给各级人民代表大会，但是各级人民代表处理办法基本上是属于备案制，只审不批，或者不审不批。更重要的是这些收入都是“名花有主”，不管上报到哪级人民代表大会都是不可统筹的，不能把张三的钱交给李四，除非张三自己愿意，但是这种愿意的可能性微乎其微。因此，表面上说我们的政府收入占GDP的比重达到35%，但是实际上政府可以动用和可以调配的钱只是22%多一点，这样一个不规范的政府收入格局怎么谈得上透明。

我们再看具体的数字。这张表(PPT)把前面的图具体化了，我们可以看最下面这一行，2012年全部的政府收入相加，不是大家在预算公报上所看到的11.8万亿，而是18万亿。它占GDP的比重也不是大家平时所说的百分之二十二点几，而是百分之三十五点几，所以这样一种管理并非是规范状态。规范这种政府的收支，目前条件下并不具有实行透明的基本条件。

尽管社会上对于政府预算要求公开透明的呼声很高，但是如果把这样的政府收支状况合盘托出，让它透明，让全体社会成员进行所谓的评价，得到的反映我们可想而知。所以，规范和透明是必须连接在一起的，虽然丑媳妇终归要见公婆，这是逃避不了的，但是在见公婆之前总可以梳洗打扮一番，尽可能漂亮一点再去见公婆，实现的效果就会更好。早在十年前的中共十六届三中全会，就提出过实行全口径预算管理的改革目标。全口径预算管理，在我的概念中可以讲两件事：一是把全部的政府收支关进统一的制度笼子。我们现在只做到关进了制度笼子，但这个制度不是统一的，一定要关进统一的制度笼子，用一个标准对待性质完全一致的所有的政府收支。虽然不同部分的政府收支称谓不一样，形式不一样，但是它的性质是没有差异的，都是来自于社会成员的贡献，都是政府活动的成本，都要用统一的标准来加以对待。二是用1997年我提出的三个概念的等式，财政收支等于预算收支，等于政府收支，讲财政收支是一个口径，讲预算收支是一个口径，讲政府收支说的是另外一个口径，说明我们是不规范的，并没有把所有的政府收支都纳入预算，或者用统一的制度管理预算，所以看起来老话重提是非常必要的。这一次财税体制改革方案，围绕预算体制改革做出了明确的界定，完成这项任务并不是件容易的事情，我们一直并且目前依然遭受着来自于政府内部，或者主要来自于政府的内部的既得利益集团的阻碍。说抽象的改革都很容易，一旦碰到具体问题就会相当困难。所以现在要真正下决心，把全口径预算管理落到实处。

《决定》围绕着预算管理的原则只提了四个字，就是透明预算，但是透明预算的前置动作就是规范预算。所以在很多场合我们讲预算管理是八个字，“公开透明、全面规范”。这次三中全会围绕预算管理改革内容是这样描述的。第一是实施全面规范、公开透明的预算制度。第二是审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，审核的就是政府的支出规模及其结构，我们现在表面上收入也审，支出也审，甚至有多少赤字也审，实际上哪一个都管不住，还不如说把支出能够控制住。第三是清理重点支出和GDP挂钩问题，还有实行跨年度的预算平衡机制问题，周期预算的问题和中长期预算问题。特别提到最后要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，而且有时间表，到2020年至少要提到30%。这都是围绕着预算改革所做出统一的部署。

我们讨论了收入、支出、预算管理之后，接下来需要看政府内部。也就是不同级次政府之间的财政关系处理办法，这就是财政体制。对于财政体制，社会上议论很多，但是从比较专业的眼光看，很多的评论和意见都没有说到点子上。中国财政体制目前存在的最主要问题，抽象的讲，是作为改革目标的分税制走了样，没有完全按照分税制的原则来构建并处理不同级次政府之间的财政关系。具体来讲，是中央财政的收支平衡和地方财政的收支平衡关系出现了问题。

这张图(PPT)讲的是中央财政的收支平衡关系，请大家忽略左侧的收入，看一下靠右侧的支出。2012年中央财政的支出的基本构成大概分三块，最上面一小条讲的是中央预算存款，叫中央预算稳定条件基金，它出了184个亿，说这是一块支出。第二大段支出45000多亿，是对地方政府的转移支付。最后一块白颜色的是18000亿，是中央财政自己花的，占到全部的30%。请大家记住这个比例，尽管中央财政收了很多钱，但是它花在自己身上的钱只有30%，70%的钱都是用于下拨。分税制走样要从这个比例上去解读。

第二张图(PPT)地方财政的收支的平衡关系，看这张图请大家忽略右侧的支出，专看收入。地方财政收入的构成也分三块。上面一块属于它的赤字额，就是委托中央财政发行地方债券的那一部分收入，就是它的债务收入。但是这个债务收入不是它自己发的，而是委托中央财政代发，然后再拨给它的。第二块是和中央财政的支出相联系。对于中央财政来讲是支出，对于地方财政来讲是收入。第三块是它自己的收入有6100多亿。从这三块的比例关系上，我们会看到将近40%多依赖于上级财政的拨付，只有60%左右是它自己的收入额。对于40%以上依赖中央财政援助这样一种收入结构(甚至有些地区会超过50%、60%)。地方政府要想过好日子，你就得跑的勤一点，这好比一个多子女的大家庭，哪个孩子跑的多，父母就跟谁亲，就给谁多一点。这样的分税制格局就勾画出来了，最突出的问题就表现在这样的比例关系上。

对当前中国财政体制所出现的问题有两条判断：第一个判断，目前中国财税体制已经出现了偏离分税制，而重归分钱制的现象。以1994年为界，1994年之前包括改革支出的前十五年，也包括改革之前的前三十年，我们基本是分钱制的财政体制。比如中央和北京之间的财政关系，北京地块收上来的财政收入，中央拿30%，70%给北京留下，这叫总额分成，按钱划分比例，后来稍微进步一点叫分类分成，就不是总额算帐了，而是分来源了。再往后搞过什么体制呢？就是财政大包干。比如当年首钢采取的办法是，中央一年要走一千万，剩下的钱都是留给我自己的，上缴的钱数包死了，这就是一种有关钱的分配。 1994年提出分税制的新概念，中央还专门发了关于实行分税制财政体制改革的决定意见，开始讲明中央和地方在收入上的划分，不能再走分钱制的路，那是老套子和计划经济之间相关，和市场经济不搭界。市场经济就是分税制，把全部的税收分成中央税、地方税和地方中央共享税。这是一个划定了各自的这种领地，然后各个领地的收入和经营状况又和它领地主人直接相关的分配办法。人们说这是最初的分税制，但是我们现在从上面两张图和我所说的两个比例来看，这样的分税制出现了越来越向分钱制倾斜的现象。现在地方财政的日子困难不是最主要的，而是越来越沦为打酱油财政，这是最重要的。最难的是它不能自主，只有打酱油财政这样一种角色。打酱油财政不会耽误做事，运转也非常有效率，但是有一条你不能自主，让你干什么你只负责拿钱去干，只管把该做的事做好。目前的地方财政就是这样一种状况，所以我们把它称为打酱油财政。本来意义的分税制强调“三分”，即“分事、分税、分管”，特别是分管。所谓一级政府财政，讲的是有独立的收支管理权，有独立的收支平衡权。但是当你处于一种打酱油财政的状态，做什么事情都需要父母给你钱你才能做，这肯定不是独立的政府财政，而是一种建立在派出制基础上的一种财政平衡状态。因此改革的目标就是继续坚守分税制，并且逐渐向它逼近，这是改革的总目标。

在三中全会的《决定》当中，围绕着财政体制的改革，在原则上提了两条，一条叫做明确事权。各级政府究竟分别管什么，事权要尽可能的划清。接下来提到了发挥两个积极性，当我们读到这句话的时候，第一感觉是久违了，1994年之前每个谈论到财税体制改革的文件都会涉及到两个积极性的问题，但是已经有近二十年没有看到过两个积极性这样的表达。第二个感觉是说我们在两个积极性的问题上遭遇了很大的麻烦，所以有必要重提发挥两个积极性。两个积极性并不是要发挥中央的积极性，而是如何解决地方的积极性，这是很重要的一个方向。这一次财税体制改革部署提了几件事情，一是要适度加强中央的事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方公共事权。这和分税制的设计是相匹配的，要逐步理顺事权关系，把区域性公共服务作为地方事权。二是提出事权和支出责任的匹配问题，跟现在走样的分税制相关。经常听说80%政府的职能履行在地方，50%左右以上的收入集中在中央，70%中央财政支出是拨给地方政府，这就是事权在地方，支出责任在中央。当收支之间很难一下子做到彼此匹配的时候，在支出的线索上，可以先行一步做到支出责任和事权相匹配，上收部分地方事权到中央。三是考虑结合税制改革，进一步理顺中央和地方收入的划分问题。四是考虑如何完善地税征管机制的问题。

财政体制应担负起推进国家治理现代化的功能

我们分别从财政体制收入、支出、管理、体制的四个基本构建，大致勾画了财税体制改革的基本方向。在这个基础上我想做一点小结，我认为非常之重要。前面关于财税体制改革讨论，是从总方向和总目标，从全面深化改革逐步推进到财税体制改革的具体线索。到了小结的时候，我们不妨反过来去说明其中的相互关联。首先一条，和以往的财税改革有所不同，新一轮财税体制改革有它具体的改革目标，那就是建立现代财政制度。建立现代财政制度，一方面和我们今天发展的进程相关，和世界复杂的经济、政治格局相关，也和财税体制在当今社会条件下要担负的任务直接相关。财税体制现在已经不单纯是一般意义的政府收支活动，也不单是经济领域的某一种活动，它已经跳出一般意义上政府收支的线索，跳出一般意义的经济领域范畴，延伸到包括经济、政治、文化、社会等诸多方面。当今社会财税体制要履行的功能，已经拓展到要发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保证国家长治久安的制度保障的重要作用。这样的作用必须要由现代财政制度来完成，而我们现在的财税体制担负不起这样的功能。

财税体制要担负起这样一种功能，是因为我们已经到了推进国家治理的现代化的这样一个新的阶段。我们要打造一个现代国家，就需要有它治理体系的基本支柱和它的基础，这个基本的支柱和基础现在看来就是财政，或者是财政制度。换言之，现代财政制度和现代国家治理体系是密切相连的。我们做财政研究的人经常说，一个国家的治理也好，一个小家庭的管理也罢，说到底无非就是两个线索，一个是管人管事，另外一个就是管钱。通过管钱去管人和管事，我想它很可能是现代国家治理的一个非常重要思路。这一次提出国有企业的管理，就是由管企业转到管资本等等，其实都是这样的因素。只要我们在国家治理当中牢牢控制住国家财政收支的基本线索，通过管钱能够把方方面面的事料理清楚，把方方面面的人管理妥当，这可能就是我们推进国家现代化当中，围绕财税体制进行改革的一些基本的路线图。